III SA/Kr 1066/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 czerwca 2025 r. nr UP-386/2025 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego M. B. 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie, 6 grudnia 2023 r. wydał decyzję nr 2424/2023 o odmowie M. B. (dalej skarżący) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w tym odsetek. Decyzja została doręczona skarżącemu 11 grudnia 2023 r. Wnioskiem z 15 stycznia 2024 r. za pośrednictwem platformy PUE ZUS skarżący wniósł pismo, w którym wezwał Dyrektora ZUS do odniesienia się do następujących kwestii: podanie podstawy prawnej, dającej możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych w okresie od kwietnia 2021 r. do 19 września 2023 r.; podanie przyczyn bezczynności organu egzekucyjnego w tym okresie oraz podanie przyczyn, które doprowadziły do przewlekłości postępowania egzekucyjnego o okres bezczynności organu egzekucyjnego. Skarżący wniósł też o rozpatrzenie prośby o umorzenie odsetek za sporny okres oraz pisemne wyrażenie stanowiska w tej kwestii. Decyzją z 18 stycznia 2024 r. znak sprawy 180000/71/34669/2024 Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. WSA w Krakowie wyrokiem z 27.08.2024 r., sygn. akt III SA/Kr 260/24 uchylił ww. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 stycznia 2024 r., nr. 180000/71/34669/2024 w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie ze skargi M. B. Sąd nakazał organowi wezwanie skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie czy wniesione pismo z 15.01.2024 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też – zgodnie z jego treścią - stanowi wniosek o umorzenie odsetek za wskazany przez skarżącego okres (od kwietnia 2021 r. do 19 września 2023 r.). Dopiero precyzyjne ustalenie żądania zawartego w piśmie z 15 stycznia 2024 r., da organowi podstawy do dalszego działania zgodnie z intencją skarżącego. Organ administracyjny w piśmie z 22.01.2025 r. wezwał skarżącego o sprecyzowanie zakresu żądania ww. wniosku – tj. czy wnosi on o umorzenie należności z tyt. odsetek czy o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. W przypadku niesprecyzowania w terminie organ wskazał, że rozpatrzy wniosek jako umorzenie należności z tyt. odsetek. Powyższe zostało doręczone skarżącemu 28.01.2025 r. W dniu 10.02.2025n r.- a zatem po terminie zakreślonym przez organ, skarżący we wniosku z 9.02.25r. wskazał, że składa wniosek o umorzenie naliczonych odsetek za okres od kwietnia 2021 r. W decyzji z 31 marca 2025 r. nr 629/2025 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia odsetek od nieopłaconych składek za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 15 stycznia 2024 г., w kwocie 8 020,00 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ powołał się na oświadczanie skarżącego z 9.10.2023 r. – z którego wynika sytuacja rodzinna i materialna skarżącego (brak ww. dokumentu w aktach sprawy). W piśmie z 28.04.25r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy (nadane w UP 29.04.2025 r.) W zaskarżonej decyzji z 6.06.2025 r., nr UP-386/2025, znak sprawy 180000/71/430160/2025 Prezes ZUS utrzymał w mocy ww. decyzję ZUS z 31.03.2025 r. w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 15 stycznia 2024 г. W uzasadnieniu wskazano, że ZUS w decyzji 31.03.2025 r. oparł swoje rozstrzygnięcie na wnikliwej analizie zebranych w trakcie postępowania dokumentów oraz dostępnych informacji. Następnie odniesiono się szczegółowo m.in. do oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym skarżącego z 9.10.23 r. Zaznaczono, że skarżący jest w stanie spłacać całość zadłużenia wraz z odsetkami. Biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji z 31.03.2025 r. W skardze wniesionej do Sądu na ww. decyzję, M. B. (dalej skarżący) zarzucił: - naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 7, 77, 80 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej k.p.a.) - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, poprzez narzucenie skarżącemu wymagań, które nie odnoszą się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie umorzenia odsetek powstałych od 1 kwietnia 2021 r. do 15 stycznia 2024 r. - naruszenie art. 56 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i nie poinformowanie skarżącego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w okresie od kwietnia 2021 r. do 19 września 2023 roku; - naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niezrealizowanie naczelnej zasady postępowania administracyjnego o konieczności informowania strony, jego nie zastosowanie i nie udzielenie skarżącemu informacji o zaprzestaniu czynności egzekucyjnych; - naruszenie art.138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Z uwagi na powyższe wniesiono o: a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych- jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 marca 2025 r., obarczoną wadą nieważności niżej opisaną- na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine KPA, ewentualnie z ostrożności procesowej, wniesiono o: b) uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Nadto, wniesiono o: zobowiązanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do przesłania akt sprawy dotyczącej skarżącego M. B. (znak: [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przesłuchanie skarżącego M. B. w charakterze strony, na okoliczność wykazania, iż zupełnie niezasadna pozostaje odmowa umorzenia odsetek od należności z tytułu składek oraz na okoliczność wykazania, iż organ nie dopełnił podstawowego obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., tj. obowiązku informowania strony o podejmowanych przez siebie czynnościach. Na podstawie art. 200 ppsa wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zarządzeniem z 26 stycznia 2026 r. Sąd zwrócił się do pełnomocnika organu o nadesłanie kompletnych, uporządkowanych i ponumerowanych akt administracyjnych w sprawie ze skargi M. B. na decyzję ZUS z 6.06.2025 r., UP-386/2025 w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek za okres od kwietnia 2021 r., wskazując, że w przesłanych aktach brak m.in. wniosku z 9.10.2023 r., z 2.10.2023r., oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z 9.10.2023 r.) – w terminie 7 dni. Pomimo prawidłowego doręczenia wezwania, organ nie uzupełnił akt administracyjnych do dnia rozprawy wyznaczonej na dzień 11 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) dalej: w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ze względu na okoliczności wzięte przez Sąd pod uwagę z urzędu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń. Sąd w dniu 26 stycznia 2026 r. wezwał organ o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy i to wezwanie pozostało bez odpowiedzi (k. 61 a.s.). W wezwaniu skierowanym do pełnomocnika skarżącego wskazano, że w przesłanych do Sądu aktach brak jest m.in. wniosku z 9.10.2023 r., z 2.10.2023r., oświadczenia skarżącego o stanie rodzinnym i majątkowym z 9.10.2023 r. W konsekwencji wskazany przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie zaistnienia przesłanek z art. 78 ust. 4 ustawy. Nieudokumentowanie przez organ tych okoliczności stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. W tym zakresie organ powinien zebrać i dołączyć do akt sprawy stosowny materiał dowodowy, który winien zostać przez niego rzetelnie przeanalizowany i oceniony. Przedmiotowa ocena i dokonane na jej podstawie ustalenia powinny zaś znaleźć odzwierciedlenie w wydanych w sprawie postanowieniach. Winny one przy tym poddawać się kontroli sądowej poprzez ich konfrontację z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organ zobowiązany był do załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że w sprawie nie zaszły przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego wraz z poprzedzają ją decyzją z dnia 31 marca 2025 r. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza spornej kwestii odnośnie tego czy są podstawy do umorzenia należności w tym postępowaniu czy ich brak. Na marginesie wymaga zaznaczenia, że obowiązek udokumentowania przesłanek z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spoczywa na skarżącym, co słusznie zaakcentował organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 31 marca 2025 r. naruszają przepisy postępowania Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu – jak w wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej. Z uwagi na powyższe, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) obliczone na zasadzie par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2026 r., poz. 118).