III SA/Kr 1096/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Ewa Michna Sędziowie: SWSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., nr [...], uchylającą D. W. (dalej: "skarżąca") prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego w dniu 7 października 2019 r. na dziecko A. P. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 4, art. 13, art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: "ustawa") oraz art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 7 października 2019 r. skarżąca została poinformowana o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dzieci A. P. (w okresie od 01.10.2019 r. do 31.08.2020 r. w wysokości 500 zł miesięcznie oraz od 01.09.2020 do 27.09.2020 w wysokości 450 zł miesięcznie) oraz M. P. (w okresie od 01.10.2019 r. do 31.05.2021 r. w wysokości 500 zł miesięcznie). Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r. Sąd Rejonowy III Wydział Rodzinny i Nieletnich (sygn. akt [...]) powierzył wykonywanie pieczy nad małoletnim A. P. urodzonym [...] 2002 r. ojcu T. P., ograniczając władzę rodzicielską matki do prawa zasięgania informacji o stanie zdrowia i edukacji małoletniego z zaznaczeniem, że ojciec małoletniego będzie wyłącznie uprawniony do podejmowania decyzji odnośnie edukacji małoletniego, umieszczania go w internacie i leczenia oraz innych decyzji związanych z małoletnim (pkt 1). Wypłata świadczenia wychowawczego na A. P. została wstrzymana od dnia 1 lutego 2020 r. ze względu na uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu 27 lutego 2020 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że A. P. nie zamieszkuje ze skarżącą, mieszka u swojej babci. Skarżąca odwiedza go i pomaga swojej matce (babci A. P.) w utrzymaniu syna. W piśmie z dnia 19 marca 2020 r. skarżąca wskazała, że ojciec małoletniego nie spełnia powierzonego mu obowiązku pieczy nad małoletnim A. P. i pozostawił syna, który zamieszkał u swojej babci (matki skarżącej). Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta uchylił prawo do świadczenia wychowawczego z dnia [...] 2019 r. na dziecko A. P. (pkt I) i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt II). Odwołanie od decyzji wniosła skarżąca wskazując, że syn mieszkał swojej babci, czyli matki skarżącej, ale po wizycie kuratora sądowego wrócił do domu. Skarżąca wniosła o odwieszenie świadczeń wychowawczych na syna A. P. Decyzją z dnia 22 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta uchylającą świadczenie wychowawcze przyznane na A. P. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że A. P. zamieszkuje od października 2019 r. z babcią T. P., ojciec dziecka ma powierzoną pieczę nad A. P., jednakże faktycznie jej nie sprawuje. Organ ustalił, że A. P. utrzymuje babcia, przy wsparciu skarżącej. Organ przyjął, że opieka faktyczna nad dzieckiem jest sprawowana przez babcię T. P., a nie skarżącą. W rezultacie Kolegium orzekło, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tj. fakt wspólnego zamieszkiwania matki z synem i utrzymywania go, od których uzależnione jest prawo skarżącej do pobierania przedmiotowego świadczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że ustalenia przyjęte w decyzji są nieadekwatne do teraźniejszości i rzeczywistości, ponieważ zostały oparte na wywiadzie środowiskowym z lutego 2020 r., a decyzja została wydana w lipcu 2020 r. Skarżąca podniosła, że od marca mieszka razem z synem i córką oraz sama utrzymuje dwójkę małoletnich dzieci. Ze względu na zagrożenie wirusem, matka skarżącej odizolowała od siebie wnuka, który mieszka obecnie na ulicy G. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów oraz z przesłuchania świadków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że do czasu wystąpienia ze skargą skarżąca nie podnosiła że syn mieszka ze skarżącą, a w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z maja 2020 r. wskazywała, że mieszka on z babcią. W rezultacie zawarte w skardze twierdzenia, że od marca skarżąca sprawowała faktyczną opiekę nad synem nie pozostają wiarygodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie są związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonym zakresie, Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta wadą powodującą konieczność jej uchylenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że: w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego A. P. mieszkał u matki skarżącej (swojej babci), na mocy postanowienia Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 26 czerwca 2019 r. piecza nad A. P. została powierzona ojcu, postanowienie stało się prawomocne z dniem 28 października 2019 r. Od października 2019 r. ojciec faktycznie nie wykonywał powierzonej mu pieczy nad synem. W dniu 3 października 2019 r. skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego na zamieszkujące i pozostające na jej utrzymaniu dzieci: A. P. oraz M. P. Świadczenie na A. P. zostało przyznane do dnia 27 września 2020 r. Sporny natomiast pozostaje fakt, czy w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji (22 lipca 2020 r.) A. P. mieszkał razem ze skarżącą. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że po wizycie pracownika MOPS A. P. wrócił do domu. Do odwołania dołączony został wniosek do Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich o zmianę postanowienia w zakresie władzy rodzicielskiej, w którym skarżąca wskazała, że w roku 2020 syn mieszka u niej, wcześniej przebywał u babci. W zaskarżonej decyzji organ II instancji przyjął, że A. P. zamieszkuje ze swoją babcią T. P., która go utrzymuje przy pomocy skarżącej. Kolegium nie odniosło się w ogóle do okoliczności podniesionej w odwołaniu, że syn skarżącej "wrócił do domu". Organ II instancji nie zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie aktualnej sytuacji rodzinnej, nie wystąpił też do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, choćby w postaci wywiadu środowiskowego. Kolegium przyjęło, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. fakt wspólnego zamieszkiwania matki z synem i utrzymywania go, od których uzależnione jest prawo do otrzymywania świadczenia wychowawczego, a w rezultacie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Tymczasem, w świetle podniesienia przez skarżącą w odwołaniu nowej okoliczności faktycznej (zamieszkiwania jej z synem w jednym mieszkaniu), organ przed wydaniem decyzji powinien zweryfikować twierdzenie skarżącej. W uzasadnieniu decyzji nie została w ogóle omówiona ta istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność. Zaznaczyć należy, że do skargi skarżąca dołączyła decyzję organu I instancji wydaną w innej sprawie, z której treści wynika, że w czerwcu 2020 r. rodzina skarżącej składała się z dwóch małoletnich osób. Co więcej, Sąd z urzędu stwierdził, że decyzja organu II instancji wysłana na adres skarżącej została odebrana w dniu 27 lipca 2020 r. przez dorosłego domownika – A. P. Należy wskazać, że administracyjne postępowanie odwoławcze - w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym - ma charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Działanie organu drugiej instancji nie ma zatem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać ponadto należy, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, co oznacza, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji powinno ponadto wynikać, że organ rozparzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Tymczasem, treść zaskarżonej decyzji daje podstawy do stwierdzenia, że organ w ogóle nie odniósł się do okoliczności zamieszkiwania A. P. ze skarżącą, co czyni zasadnym zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdy wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., I OSK 2001/19, CBOSA), niewątpliwie tę kluczową dla rozstrzygnięcia okoliczność organ powinien ustalić zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania, tj. w szczególności art. 7, 7b oraz 8 k.p.a., a brak ustalenia tej okoliczności przez Kolegium czyni zasadnym zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata i działa ze skutkiem ex nunc, czyli z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19, CBOSA). Żaden bowiem przepis ustawy nie wiąże skutku prawno-kształtującego z datą zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, uchylenie nie następuje również na korzyść strony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ze względu na konstytutywny charakter decyzji uchylającej prawo do świadczenia, nie jest dopuszczalne wskazanie daty, od której następuje uchylenie świadczenia (por. m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Bd 910/19, CBOSA- wydany na gruncie regulacji zawartej w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a zatem zasadnie organ I sformułował treść rozstrzygnięcia "uchylam prawo do świadczenia wychowawczego z dnia 7.10.2019 r. na dziecko A. P.". Sąd zważył również, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na okoliczność wstrzymania wypłacania świadczenia wychowawczego od dnia 1 lutego 2020 r. ze względu na niemożliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie nie oznacza nadania jej mocy wstecznej (od 1 lutego 2020 r.), ponieważ na to nie pozwalają przepisy ustawy, a także utrwalone orzecznictwo wykluczające wsteczny skutek decyzji. Kolegium powinno było odnieść się do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącej o odwieszenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. P., tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazła się wypowiedź organu w tym zakresie. Sąd zapoznał się z przedłożonymi przez skarżącą dokumentami, natomiast dowód z przesłuchania świadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalny w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji zweryfikuje informację podnoszoną przez skarżącą oraz wyda rozstrzygnięcie zgodnie z treścią art. 27 ustawy oraz zgodnie z konstytutywnym charakterem decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.