III SA/Kr 1104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Starosta decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] orzekł o skierowaniu R. M. posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii BT - na badanie lekarskie - na podstawie art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b i ust. 2 pkt. 1 lit. c w związku z art. 75 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U.z 2011 r., nr 30 poz.151 z późn. zm., obecnie tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 600) dalej "u.k.p.", oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 267) dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 15.01.2014 r. do Starosty wpłynęło pismo nr [...] z dnia 15.01.2014 r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którym Z-ca Głównego Lekarza Orzecznika poinformował o stwierdzeniu u R. M. okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Zobowiązany art. 99 ust. 1 pkt.2 lit. b w związku z art. 75 ust. 1 pkt. 5 u.k.p. organ wezwał R. M. do złożenia wyjaśnień. R. M. zapoznał się z aktami sprawy i oświadczył, że od 19 lat przebywa na rencie, czuje się dobrze i wyraża zgodę na poddanie się badaniom lekarskim. Organ uznając pismo z ZUS za wiarygodną przesłankę do skierowania R. M. na badania lekarskie pismem nr [...] 2014, w dniu 29.01.2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w trybie art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b w związku z art. 75 ust. 1 pkt. 5 u.k.p., w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. R. M. nie wnosił nowych wyjaśnień do prowadzonego postępowania, ani też nie wnosił nowych dowodów w sprawie. Zdaniem organu, w związku z tym, że dokumenty zgromadzone w sprawie nie budzą wątpliwości, organ orzekł jak w sentencji. Od powyższej decyzji R. M. złożył odwołanie. Podniósł, iż od 1990 r. posiada prawo jazdy i nigdy nie naruszył przepisów ruchu drogowego, jak też nie przebywał w szpitalu psychiatrycznym. Ma orzeczoną częściowa niezdolność do pracy, jednakże pozbawienie go prawa jazdy bez wskazania konkretnej przyczyny jest dla niego krzywdzące. Decyzją z dnia 23.04.2014r., znak: [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p. W ocenie organu odwoławczego, zawiadomienie otrzymane z ZUS o stwierdzonych okolicznościach w stanie zdrowia R. M. stanowiło dla Starosty wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie skierowania na badanie lekarskie, a następnie do wydania w tym przedmiocie decyzji. Starosta nie jest uprawniony do żądania dokumentacji medycznej osoby kierowanej na badania lekarskie, jak też do prowadzenia ustaleń zmierzających do wykazania jakie konkretne schorzenie może powodować u odwołującego się poważne zastrzeżenia w stanie jego zdrowia mogące stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Lekarz przesyłający informację o konieczności zbadania zdrowia kierującego pojazdami, również nie wskazuje na konkretną przyczynę przez opis rodzaju schorzenia, ale w sposób zgodny z przepisami prawa informuje o uzasadnionych i poważnych okolicznościach w stanie zdrowia kierującego, które mogą stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów. Podstawą prawną do wydania decyzji w sprawie są przepisy art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p. Zgodnie art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p. Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu na badania lekarskie na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b, tj. w przypadku wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Redakcja przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, a zatem w sytuacji, w której Starosta otrzyma zawiadomienie od lekarza orzecznika ZUS o zastrzeżeniach w stanie zdrowia kierowcy mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym, jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Zgodnie, bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7.01.2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 133) badania te wykonywane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Celem wskazanego przepisu jest zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu, przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które na te badania są kierowane, przy czym ustawa nie określa bliżej, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Powyższy przepis został tak zredagowany, że musi wystąpić przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia". Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów (wyrok WSA z 3.12.2010 r. sygn. akt III SA/Wr 722/10, LEX nr 758069). Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p., informacja właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy stanowi wystarczającą przesłankę do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Starosta w toku postępowania nie podejmuje czynności mających na celu ustalanie przyczyn wystąpienia okoliczności mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym, dlatego też nawet jeśli strona przedstawiłaby dokumentację lekarską, to nie mogłaby ona stanowić przedmiotu oceny przez organ l instancji, bowiem według ustalonego poglądu w orzecznictwie sądów administracyjnych - organy administracji nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia strony. Kwestia zdolności skarżącego do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę. Zatem organy administracyjne nie badają merytorycznie tej kwestii (wyrok NSA z 9.12.2011 r., l OSK 52/11). Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie pozbawia odwołującego się uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, ale orzeka o skierowaniu go na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zaskarżona decyzja nie przesądza o niezdolności do kierowania pojazdami, ale została wydana w celu zweryfikowania zdrowia kierowcy wobec nasuwających się zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia, bowiem według informacji pochodzącej od organów uprawnionych do badania zdrowia istnieją uzasadnione i poważne wątpliwości w stanie zdrowia odwołującego się mogące stanowić przeszkodę do prowadzenia przez niego pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. R. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniami organu odwoławczego w ocenie którego bezkolizyjne prowadzenie pojazdu przez wiele lat nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Według skarżącego fakt nienaruszania przepisów ruchu drogowego dobitnie świadczy o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Ponadto skarżący nie zaobserwował u siebie żadnych oznak, które uniemożliwiałyby lub utrudniałyby mu prowadzenie samochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Skarga jest zasadna, a organy naruszyły prawo w zakresie poniżej wskazanym. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 1 u.k.p.). Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Starosta wydaję tę decyzję administracyjną z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a) lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p.). Analiza przywołanych powyżej regulacji prowadzi wskazuje, że w przypadku zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, przepisy przewidują podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu określonej osoby na badania lekarskie. Ustawowe przesłanki uzasadniające podjęcie takiej decyzji to "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia. W ocenie Sądu, ocena istnienia podstawy prawnej do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie kontrolne, może podlegać rozważaniu jedynie z punktu widzenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które zdaniem organów, wskazują na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Ponadto skierowanie na badania lekarskie ze względu na zawiadomienie właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy zostało przez ustawodawcę ujęte w jednej przesłance dotyczącej uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Ta kwestia ma podstawowe znaczenia na gruncie kontrolowanej sprawy, zatem musi być poddana szczegółowej analizie, bowiem inicjatorem postępowania w tym przypadku był jeden z przywołanych tam organów – Lekarz Orzecznik ZUS. Zatem wezwanie do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się istotne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą, bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Przeciwwskazania, które zostaną zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Zdaniem Sądu, organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna. Nie istnieje automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. W takim bowiem wypadku, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym. Decyzja w tej materii wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu z zachowaniem wymogów art. 7, 77, 80, 107 K.p.a. Prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do uznania, że lekarz Orzecznik ZUS jest zobowiązany wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy, a jeżeli tego zaniecha, starosta winien zobowiązać ZUS do uzupełnienia przedmiotowego wniosku oraz do oceny wskazanych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie. Tymczasem w sprawie organ I instancji żadnych dodatkowych informacji od ZUS nie uzyskał ani też ich nie ocenił z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy uznał to za działanie prawidłowe. Nie sposób podzielić argumentacji zaskarżonej decyzji, że starosta nie jest uprawniony do żądania dokumentacji medycznej osoby kierowanej na badania lekarskie, jak też do prowadzenia ustaleń zmierzających do wykazania jakie konkretne schorzenie może powodować u kierowcy poważne zastrzeżenia w stanie jego zdrowia mogące stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Lekarz przesyłający informację o konieczności zbadania zdrowia kierującego pojazdami, również nie wskazuje na konkretną przyczynę poprzez opis rodzaju schorzenia, ale w sposób zgodny z przepisami prawa informuje o uzasadnionych i poważnych okolicznościach w stanie zdrowia kierującego, które mogą stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów. Stanowisko, że starosta nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS byłby równoznaczny z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy - jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień to powstaje kwestia dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów powierzanie takiej decyzji staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn. To w konsekwencji, doprowadziło do naruszenia określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Zdaniem Sądu art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1182) stanowią podstawę prawną do uzyskania przez starostę informacji o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych: przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych, 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei zgodnie z treścią art. 7 tej ustawy: ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) zbiorze danych - rozumie się przez to każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony lub podzielony funkcjonalnie, 2) przetwarzaniu danych - rozumie się przez to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. W konsekwencji, organ I instancji na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 159) nie był pozbawiony możliwości dostępu do dokumentacji medycznej skarżonego, a pogląd organu odwoławczego wskazany w zaskarżonej decyzji uznać należy za błędny. Zgodnie z art. 13 tej ustawy: pacjent ma prawo do zachowania w tajemnicy przez osoby wykonujące zawód medyczny, w tym udzielające mu świadczeń zdrowotnych, informacji z nim związanych, a uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu medycznego, a stosownie do treści art. 14 ust. 1: w celu realizacji prawa, o którym mowa w art. 13, osoby wykonujące zawód medyczny są obowiązane zachować w tajemnicy informacje związane z pacjentem, w szczególności ze stanem zdrowia pacjenta. Jednakże stosownie do treści ust. 2 przepisu ust. 1 nie stosuje się, w przypadku gdy: 1) tak stanowią przepisy odrębnych ustaw; 2) zachowanie tajemnicy może stanowić niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia pacjenta lub innych osób; 3) pacjent lub jego przedstawiciel ustawowy wyraża zgodę na ujawnienie tajemnicy. Zdaniem Sądu, organ I instancji był uprawniony i zobowiązany do zwrócenia się o przedstawienie dodatkowych informacji z ZUS. W związku z powyższym w kontekście treści art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta, pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji jakoby nie był on uprawniony do uzyskania dokumentacji medycznej skarżonego jest błędny. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.