III SA/Kr 1107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2014r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odmówił Z. Ś. przyznania zasiłku celowego. Organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Z. Ś. w dniu 24 kwietnia 2014 r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na sfinansowanie obiadów. Organ pomocy społecznej wszczął postępowanie w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. W dniu 12 maja 2014 r. pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pracownik nie zastał wnioskodawcy. W dniu 13 maja 2014 r. do Z. Ś. zostało skierowane wezwanie, aby zgłosił się w terminie trzech dni do pracownika socjalnego celem ustalenia dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Wezwanie zostało doręczone Z. Ś. 16 maja 2014 r. jednak wnioskodawca nie zgłosił się do pracownika socjalnego. Z. Ś. jeden dzień po upływie wyznaczonego terminu to jest 20 maja 2014 r. złożył pismo informujące, że 20 maja 2014 r. był w siedzibie MOPS-u o godzinie 7 rano, ale nikogo nie zastał. W piśmie tym wnioskodawca domagał się, aby 21 maja 2014 r. o godzinie 10 rano przyszedł do niego pracownik socjalny. Prezydent Miasta stwierdził, że rodzinny wywiad środowiskowy zgodnie z art. 107 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Wymaga to aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika socjalnego w swoją trudną sytuację życiową. Nie jest bowiem możliwe jej wszechstronne ustalenie i ocena bez współdziałania przedstawiciela organu pomocy społecznej i osoby ubiegającej się o świadczenie. Brak aktywności po stronie wnioskodawcy uniemożliwia wyjaśnienie sprawy i powoduje niebezpieczeństwo wydania orzeczenia oderwanego od rzeczywistych potrzeb podopiecznych. Wywiad środowiskowy jest środkiem dowodowym w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, a uniemożliwienie jego przeprowadzenia może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Organ I instancji stwierdził, że Z. Ś. po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy został prawidłowo wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym terminie oraz przedłożenia do wglądu dokumentów potwierdzających ponoszone koszty związane z utrzymaniem mieszkania. W piśmie wskazano wnioskodawcy godziny dyżurów pracownika socjalnego oraz numer telefonu do kontaktów. Z. Ś. mimo odebrania pisma nie zgłosił się do pracownika socjalnego, zaś dzień po upływie terminu złożył pismo, w którym poinformował o swojej wizycie w urzędzie o godzinie 7 rano. W ocenie organu I instancji wnioskodawca swoim zachowaniem utrudnia prowadzenie postępowania administracyjnego i uniemożliwia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, postawa Z. Ś. świadczy o braku chęci współpracy z organem pomocy społecznej, bowiem osoba ubiegająca się o pomoc nie może ograniczyć się tylko do złożenia wniosku. W opisanej sytuacji organ stwierdził, że zaistniała przesłanka do uznania braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym, co stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z. Ś. złożył odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta. Wskazał w odwołaniu, że organ odmawia mu pomocy pomimo bardzo ciężkiej sytuacji majątkowej jego rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka braku współpracy strony z organem pomocy społecznej. Świadczy o tym zignorowanie wezwania organu I instancji, co w ocenie organu jest potwierdzeniem roszczeniowej i lekceważącej postawy skarżącego w stosunku do pracowników pomocy społecznej. Wnioskodawca przyjął sposób postępowania uniemożliwiający przeprowadzenie przez organ postępowania wymaganego przepisami prawa. Z. Ś. od tej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podobnie jak w odwołaniu domaga się przyznania wnioskowanej pomocy twierdząc, że działania organu są niezgodne z prawem, jednocześnie w sposób odbiegający od przyjętych standardów komunikowania pomawia i obraża pracowników organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż postępowanie w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym i co za tym idzie stosuje się w nim przepis art. 7 K.p.a. stanowiący, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przepis art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wskazać należy, iż przepis art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten przeprowadzany jest m.in. w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób, o których mowa w art. 103 (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny dokonuje analizy oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy. Wywiad z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej wymaga od strony szczególnej aktywności, której nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi. Zatem z treści powyższego przepisu wynika, iż nieodzownym elementem postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy. Jednocześnie treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień i inne okoliczności w nim wskazane mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zatem przepis ten określa między innymi skutki braku chęci współpracy osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej. Niewątpliwie skutkiem takim może być odmowa przyznania świadczenia. Natomiast jedną z postaci braku takiej współpracy, co nie budzi wątpliwości w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 554/09, z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11 oraz z dnia 06 września 2011 r., sygn. I OSK 572/11). Wywiad środowiskowy jest szczególnym dowodem w sprawie, przesądzającym niejednokrotnie o wyniku rozpoznawanej sprawy. Daje bowiem dodatkowy obraz sytuacji wnioskodawcy, jego możliwości w zakresie wyjścia z trudnej sytuacji, w której się aktualnie znalazł, która może nie wynikać z innych dokumentów załączonych do wniosku. Z tego względu istotne jest, aby dokument ten sporządzały osoby, co do których strony mają zaufanie. Sąd w tym miejscu zauważa, że zaufanie budowane miedzy pracownikami ośrodków pomocy społecznej a wnioskodawcami proszącymi o materialne wsparcie ich rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej ma fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania całego systemu opieki społecznej. Zaufanie to jest podstawowym warunkiem współpracy pomiędzy wnoszącym o pomoc a osobą rozpatrującą dany wniosek pomocowy, jak też stanowi jedyny środek do efektywnego przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych wnioskodawców. W ocenie Sądu organy nie wykazały w sposób wystarczający, że skarżący odmawia współpracy o jakiej mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Z. Ś. jest trudną stroną postępowania, o czym świadczą jego pisma kierowane pod adresem pracowników organu i zawarte tam określenia takie jak MOPS złodziej, bandycki MOPS, okradanie nieletnich i dorosłych, ladacznice, okradanie i mordowanie rodzin itp. Niemniej jednak ta okoliczność nie wyklucza konieczności wnikliwego i dokładnego zbadania sprawy przez organ. Fakt jednokrotnego niestawiennictwa do organu nie może przesądzać o braku współpracy szczególnie, gdy Z. Ś. następnego dnia po upływie wyznaczonego terminu stawił się w siedzibie organu, co więcej złożył on oświadczenie, wprawdzie w sposób ich obrażający, ale oświadczył że jest gotowy przyjąć pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organy powołując się na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie dostrzegły, że przepis ten nie nakazuje zastosowania najsurowszego ustawowego rozwiązania, jakim jest odmowa przyznania pomocy, w razie wystąpienia negatywnego zachowania beneficjenta pomocy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nawet bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na etapie sporządzania wywiadu środowiskowego nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może sam w sobie stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1558/09, LEX nr 595200). Dodatkowo należy zauważyć, że wskazany w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania nie jest obligatoryjną podstawą odmowy przyznania świadczenia, a jedynie może prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Możliwość tę należy rozpatrywać indywidualnie w każdym przypadku. W ocenie Sądu organy analizy takiej organy nie przeprowadziły. Nie rozpatrzono, więc czy pomimo braku współpracy sytuacja skarżącego wymaga przyznania zasiłku biorąc pod uwagę cele pomocy społecznej określone przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie ulega też wątpliwości jak wskazano wyżej, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym i podstawowym dowodem ustalania sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jest to jednak specyficzny środek dowodowy, a obowiązek jego przeprowadzenia nie może pozostawać w sprzeczności z ustawowymi celami pomocy społecznej w sytuacji, jeżeli osoba wnioskująca o pomoc pozostaje w trudnej sytuacji życiowej. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, aby skutecznie powoływać się na brak współdziałania strony z pracownikiem organu, jako na przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia, organ musi zebrać materiał dowodowy wskazujący na bierną lub negatywną postawę strony w toku omawianego etapu postępowania i przedstawić swoje ustalenia w tym zakresie w uzasadnieniu, a także wykazać, że sposób zachowania strony - uniemożliwienie przez nią przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, spowodował, że organ nie był w stanie stwierdzić istnienia przesłanek do przyznania świadczenia. Należy również zauważyć, że niestosowne zachowanie strony wobec pracownika socjalnego nie może być podstawą do formalnego, niewnikliwego załatwienia wniosku. Pomawiani pracownicy mają stosowne środki prawne obrony przed napastliwymi pomówieniami i z nich mogą korzystać w określonych prawem procedurach. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w tym w szczególności przeprowadzić czynność konieczne w celu rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy socjalnej. | Powyższe nieprawidłowości wskazują, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydano z | |naruszeniem przepisów postępowania, W ocenie Sądu naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt| |1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. |