III SA/Kr 1111/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.PS/4110/386/2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. S. 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Skarżący R. B. 30 grudnia 2022 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. W celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, 11 stycznia 2023 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca pobytu skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zastali skarżącego pod wskazanym adresem. Pracownik socjalny próbował wcześniej tj. 9 stycznia 2023 r. oraz 10 stycznia 2023 r. nawiązać kontakt telefoniczny ze skarżącym jednak okazało się to bezskuteczne. W związku z powyższym do skarżącego skierowano pismo z prośbą o zgłoszenie się do pracownika socjalnego w celu ustalenia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz ustalenia aktualnego miejsca pobytu. W piśmie tym skarżący został pouczony o konsekwencjach wynikających z niezastosowania się do wezwania. Pismo zostało odebrane 24 stycznia 2023 r. W dniu 25 stycznia 2023 r. skarżący zgłosił się do pracownika socjalnego i umówiono termin wywiad środowiskowego na 30 stycznia 2023 r. w miejscu zamieszkania tj. ul. [...] w T. W dniu 30 stycznia 2023 r. pracownicy socjalni ponownie udali się pod wskazany adres zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak po raz kolejny nie zastali go w miejscu zamieszkania. W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 30 stycznia 2023 r., nr DŚ-5000-8/23 odmówił skarżącemu przyznania zasiłku stałego. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się min. na 106 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893) i stwierdził, że odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku wynika z braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym. Wskazano, że cała aktywność skarżącego ograniczyła się do złożenia wniosku o udzielenie zasiłku stałego i mimo podejmowania ze strony pracowników socjalnych licznych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ostatecznie do tego nie doszło z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Zarzucił w nim naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną interpretację, która skutkowała wydaniem decyzji odmawiającej przyznania mu prawa do zasiłku stałego. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w tym art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., które to naruszenie polegało na nienależytym przeprowadzeniu materiału dowodowego skutkującym nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego, a tym samym wydanie decyzji odmawiającej przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że 30 stycznia 2023 r. nikt z pracowników socjalnych nie był osobiście w miejscu jego zamieszkania, co potwierdza A. B. (matka skarżącego) w dołączonym do odwołania oświadczeniu. Wyjaśnił także, że 30 stycznia 2023 r. zgłosił telefonicznie o godz. 8:50 informację do pracownika socjalnego, że propozycja umówionej wcześniej wizyty na dzień 30 stycznia 2023 r. ze względu na jego wyjazd winna ulec przełożeniu na późniejszy termin. Podniósł, że dostał nr telefonu z inicjatywy pracowników socjalnych w razie konieczności uprzedzenia o ewentualnych zmianach. Na dowód tego skarżący przedłożył wydruki z billingu połączeń telefonicznych. Decyzją z 20 kwietnia 2023 r., nr SKO.PS/4110/386/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że okoliczności faktyczne opisane w uzasadnieniu decyzji organu l instancji potwierdzają, że zachowanie skarżącego stało na przeszkodzie do przeprowadzenia wywiadu. Kolegium dało wiarę w tym zakresie oświadczeniom złożonym przez pracowników socjalnych. Jak stwierdzono, bezspornym jest, że skarżący 25 stycznia 2023 r. w odpowiedzi na wezwanie organu zgłosił się do ośrodka i ustalił z pracownikami socjalnymi termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 30 stycznia 2023 r. W ocenie Kolegium okoliczność, że skarżący w dniu zaplanowanego wywiadu środowiskowego dzwonił do ośrodka celem przełożenia tej wizyty nie świadczy o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ w złożonym odwołaniu nie wskazuje na żadne uzasadnione przyczyny (np. konieczność odbycia wizyty lekarskiej), które uzasadniałyby kolejne przesunięcie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podkreślono też prawny obowiązek współpracy wnioskującego o pomoc z organami jej udzielającej, którego niedochowanie może doprowadzić do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., a w szczególności art. 11 ust. 2 tej ustawy, poprzez jego błędną i dowolną interpretację, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji i nie przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku stałego. Ponadto, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 9, art. 36, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie polegało na: - nienależytym zebraniu materiału dowodowego skutkującym nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego, - niedochowaniem obowiązków informacyjnych oraz braku czuwania aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, - braku zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, * braku oceny całokształtu materiału dowodowego, - braku odniesienia się organu do wszystkich przedstawionych w odwołaniu zarzutów (art. 7, art. 36, art. 77 k.p.a.), co zdaniem skarżącego skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji i nie przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku stałego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł min., że będąc osobiście w placówce MOPS 25 stycznia 2023 r., w rozmowie z pracownikami socjalnymi skarżący uprzedził o ewentualnej telefonicznej zmianie terminu wywiadu ze względu na wyjazd leczniczy w dniu 30 lub 31 stycznia 2023 r. Zmianę tę skarżący zgłosił pracownikom socjalnym telefonicznie 30 stycznia 2023 r. o godz. 8.50 telefonicznie. Skarżący zauważył przy tym, że organ również w celu nawiązania kontaktu ze skarżącym korzystał uprzednio z drogi telefonicznej. W tych okolicznościach skarżący uznał, że powołanie się przez organ w decyzji na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z uwagi na brak współdziałania ze strony wnioskodawcy jest nietrafne i nie zasługuje na aprobatę. Podniesiono też, że skarżący nie był pouczony przez żadnego z pracowników socjalnych czy to osobiście 25 stycznia 2023 r. czy w rozmowie telefonicznej z 30 stycznia 2023 r., że musi i w jakiej formie uzasadnić informację o potrzebie zmiany terminu wywiadu oraz co ma czynić dalej jeśli w dniu ustalonego wywiadu wyjedzie w celach leczniczych oraz jakie będą konsekwencje jeśli nie będzie wywiadu w tym czy innym terminie. Jednocześnie wspomniani pracownicy socjalni nie podejmowali żadnych starań o ustalenie innego terminu wywiadu poprzez np. przedłużenie postępowania tylko od razu uznali brak współpracy skarżącego bez podania dokładnego uzasadnienia. W piśmie uzupełniającym skargę z 24 maja 2024 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu wniósł min. o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu i jednocześnie oświadczył, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części. W piśmie tym zarzucono, że działania pracowników były skrajnie biurokratyczne o pozbawione empatii zwłaszcza biorąc pod uwagę okoliczność, że skarżący jest osobą schorowaną, a orzeczenie o niepełnosprawności wskazuje że przyczyną są schodzenia o symbolu 02-P. Zarzucono też, że w sprawie bezpodstawnie zastosowano art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej gdyż "brak współdziałania" ma charakter ciągły i zawiniony. Tymczasem brak obecności skarżącego w dniu wywiadu był zachowaniem jednostkowym i niezawinionym i był spowodowany koniecznością udania się na wyjazd leczniczy, o czym skarżący uprzedził pracowników socjalnych telefonicznie. To sprawia w ocenie pełnomocnika, że nieobecność skarżącego w domu 30 stycznia 2023 r. była usprawiedliwiona, a argumentacja organu II instancji krzywdząca dla skarżącego. Końcowo zauważono, że skorzystanie z uznania administracyjnego wymaga uzasadnienia, a jego brak świadczy o arbitralności rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021r., poz. 2268 ze zm.) dalej "u.p.s.", pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy, o czym stanowi art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Decyzja wydana na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu braku współdziałania osoby ubiegającej się jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Kontrola legalności takich decyzji sprawowana przez sąd administracyjny jest ograniczona. Polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie z zachowaniem ustawowej procedury (por. np. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1011/20, czy z 22 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2429/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Organ ma co prawda wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, jednak swój wybór powinien poprzedzić dokładnym wyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, a następnie wszechstronnie uzasadnić. Nie może być wątpliwości odnośnie tego, że dokonując tego wyboru miał na uwadze wszystkie relewantne prawnie okoliczności stanu faktycznego. Z powyższego wynika, że by zastosować regulację art. 11 ust. 2 u.p.s. należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie wystąpienia przesłanek podmiotowych wynikających z tego przepisu, a zmierzających do ustalenia czy brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej nosi cechy złej woli. Dopiero ustalenie tej okoliczności umożliwia stwierdzenie, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. (wyroki z 4 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 647/21; z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 845/15; z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3060/14; z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1792/11 i sygn. akt. I OSK 1791/11). W ocenie Sądu w niniejszej sprawy takiej analizy zabrakło. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że następnego dnia po otrzymaniu wezwania od organu pomocowego, skarżący stawił się 25 stycznia 2023 r. osobiście w organie celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Termin ten wyznaczono na 30 stycznia 2023 r., jednak 30 stycznia 2023 r. o godz. 8.50 rano skarżący skontaktował się telefonicznie z MOPS i poinformował, że wywiad nie może się tego dnia odbyć z powodu wyjazdu skarżącego. Co więcej skarżący podniósł, że taka ewentualność (wyjazd w dniu 30 stycznia 2023 r.) została ustalona i zaakceptowana przez pracowników socjalnych już podczas jego wizyty osobistej 25 stycznia 2023 r., z zastrzeżeniem o telefonicznym uprzedzeniu o ewentualnych zmianach terminu, co ostatecznie nastąpiło. Organ odwoławczy nie kwestionował faktu, że skarżący uprzedził w godzinach porannych 30 stycznia 2023 r., że z powodu jego wyjazdu wywiad nie może się odbyć. Jednak uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wyjazd ten uzasadnia zmianę terminu wywiadu środowiskowego. Natomiast w ogóle nie zbadał i nie uwzględnił ustaleń między skarżącym, a pracownikami socjalnymi, które miały zapaść na spotkaniu 25 stycznia 2023 r., o możliwości ewentualnej zmiany ustalonego na 30 stycznia 2023 r. terminu wywiadu, z uwagi na wyjazd skarżącego, po wcześniejszym telefonicznym uprzedzeniu pracowników socjalnych. W ocenie Sądu było to konieczne celem ustalenia czy brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej nosi cechy złej woli. Przy badaniu tej kwestii, w ocenie Sądu nie można też pominąć okoliczności, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z symbolem przyczyny niepełnosprawności 02-P. Do osoby o tego rodzaju schorzeniach należy przyłożyć miarę staranności adekwatną dla jej stanu i zachować właściwą rozwagę w ocenach aby nie dopuścić do naruszenia jej praw. Z tych przyczyn Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany wziąć po uwagę stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a i § 23 ust. 1 pkt 1 lit c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2024 r., poz. 763).