III SA/Kr 1134/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 18 czerwca 2025 r. nr KI.411.116.2025 w przedmiocie nieważności uchwały nr XXV/576/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2025 r. w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych na terenie Miasta Krakowa. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części tj.: od słów: "§ 2 pkt 6 w zakresie sformułowania" do słów: "§ 25 ust. 1 pkt 2 w zakresie sformułowania ", przy czym za końcową datę realizacji zadania uznaje się datę, o której mowa w § 2 ust. 1 umowy"; od słów: "§ 29 ust. 6 w zakresie sformułowania" do słów: "§ 30 pkt 6 w zakresie sformułowania "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały"; słów: "Załącznika Nr 4"; oraz od słów: "pkt VI w zakresie sformułowań" do słów: "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej" oraz"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Uchwałą z 18 czerwca 2025 r. nr KI.411.116.2025 (dalej: "akt nadzoru") Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie orzekło o stwierdzeniu nieważności uchwały nr XXV/576/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2025 r. w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych na terenie Miasta Krakowa (dalej: "uchwała") w części dotyczącej postanowień: - § 2 pkt 6 w zakresie sformułowania "o treści określonej w załączniku nr 4 do uchwały"; - § 2 pkt 20 w zakresie sformułowania ", przy czym za końcową datę realizacji zadania uznaje się datę, o której mowa w § 2 ust. 1 umowy"; - § 2 pkt 26 w zakresie sformułowania ", przy czym za końcową datę realizacji zadania uznaje się datę, o której mowa w § 2 ust. 1 umowy"; - § 7 w zakresie sformułowania ", przy czym za końcową datę realizacji zadania uznaje się datę, o której mowa w § 2 ust. 1 umowy"; - § 10 ust. 2 pkt 5 w zakresie sformułowania "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej, której wzór stanowi załącznik nr 4 do uchwały"; - § 25 ust. 1 pkt 2 w zakresie sformułowania ", przy czym za końcową datę realizacji zadania uznaje się datę, o której mowa w § 2 ust. 1 umowy"; - § 25 ust. 7 i ust. 8; -§ 29 ust. 6 w zakresie sformułowania "Zapłata powinna nastąpić w terminie wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej, której wzór stanowi załącznik nr 4 do uchwały (termin realizacji zadania)."; - § 30 pkt 6 w zakresie sformułowania "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały"; - Załącznika Nr 1 w zakresie pkt VIII; - Załącznika Nr 4; - Załącznika Nr 5 pkt VI w zakresie sformułowań ", o których mowa w § 3 ust. 2 umowy dotacyjnej" i "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej" oraz w zakresie pkt VII. Podstawę prawną aktu nadzoru stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r., poz. 7). W uzasadnieniu aktu nadzoru Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że Rada Miasta Krakowa w Załączniku Nr 4 do kontrolowanej uchwały ustaliła wzór umowy zawieranej z beneficjentem dotacji. Kolegium Izby podniosło, że z art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm., dalej: "p.o.ś.") jednoznacznie wynika, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia zasad udzielania dotacji celowej, trybu postępowania w sprawie udzielenia tej dotacji oraz sposobu jej rozliczania. Również, w ocenie RIO, przepis art. 403 ust. 5a p.o.ś. nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia w treści uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, przepisów dotyczących umowy zawieranej z beneficjentem dotacji. Z art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. nie wynikają dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania elementów umowy, czy też postanowień (wzorów) umów zawieranych z podmiotami otrzymującymi dotacje. Zdaniem organu nadzoru udzielenie dotacji na podstawie podjętej przez organ stanowiący uchwały oraz zawarcie umowy na realizację zadania, związane jest ze sferą wykonania budżetu jednostek samorządu terytorialnego przez organ wykonawczy i należy do wyłącznej jego kompetencji. W ocenie RIO wskazane przepisy nie stanowią materialnoprawnej podstawy określenia wzoru umowy o udzielenie dotacji. Kolegium RIO podniosło, że obowiązki związane z zawarciem umowy w sprawie dotacji zostały sprecyzowane w art. 403 ust. 6 p.o.ś. Ze względu na brak wymienienia kwestii związanych z zawarciem umowy w art. 403 ust. 5 p.o.ś. należy stwierdzić, że organowi stanowiącemu nie została przyznana kompetencja do ustanowienia wzoru umowy na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Ponadto, do umów o dotacje celowe, o których mowa w cytowanej uchwale ma zastosowanie art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483 ze zm., dalej: "u.f.p."). Skoro, art. 250 u.f.p. reguluje kwestie związane z umową dotacyjną, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada kompetencji w zakresie określania tej umowy w akcie prawa miejscowego, ani tym bardziej do modyfikowania uregulowań wynikających z ustawy. Kolegium RIO wskazało, że eliminacja wzoru umowy, który stanowi załącznik Nr 4 do uchwały Nr XXV/576/25, czyni bezprzedmiotowymi przywołane w treści uchwały zapisy dotyczące umowy. Zapisy te zostały wyrażone w: § 2 pkt 6, pkt 20, pkt 26, § 7, § 10 ust. 2 pkt 5, § 25 ust. 1 pkt 2, § 29 ust. 6, § 30 pkt 6, w Załączniku nr 5 pkt VI. Kolegium Izby stwierdziło, że postanowieniami § 25 ust. 7 i 8 uchwały Rada Miasta Krakowa wprowadziła bez podstawy prawnej oraz w sprzeczności z art. 251-253 u.f.p. Przesłanki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy określają przepisy art. 251 i art. 252 u.f.p. Jak wynika z art. 253 u.f.p., ustawy odrębne mogą ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy, poza już określonymi w art. 251 i art. 252 u.f.p. Kolegium Izby podkreśliło, że przesłanki zwrotu ustanowione w uchwale nie są takimi samymi, jak sytuacje wskazane w art. 251-252 u.f.p. W Załączniku Nr 1 pkt VIII i Załączniku Nr 5 pkt VII uchwały Rada Miasta Krakowa zawarła wymóg złożenia oświadczenia o treści: "Oświadczam, że jest mi znana odpowiedzialność karna, w szczególności za złożenie podrobionego, przerobionego, poświadczającego nieprawdę albo nierzetelnego dokumentu albo złożenie nierzetelnego, pisemnego oświadczenia dotyczącego okoliczności mających istotne znaczenie dla uzyskania dofinansowania, wynikająca z art. 297 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny". W ocenie Kolegium Izby wymóg złożenia oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej, nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden ze wskazanych w niej przepisów - w szczególności przywołany wyżej art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podmiot składający wniosek, obowiązku podania danych, czy informacji pod groźbą odpowiedzialności karnej. Nałożenie na składającego wniosek takiego obowiązku może mieć miejsce wyłącznie, gdy przepis ustawy taką możliwość przewiduje. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 7 maja 2025 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXV/576/25 w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków wielorodzinnych na terenie Miasta Krakowa, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 20 maja 2025 r., poz. 3227. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 403 ust. 5 i 5a w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 5 "p.o.ś.". Uchwała została przekazana organowi nadzoru – Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Krakowie pismem z 23 maja 2025 r., uchwałą z 12 czerwca 2025 r. RIO wszczęła postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Uchwałą z 18 czerwca 2025 r. Kolegium RIO podjęło rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdziło nieważność uchwały w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska Kraków – reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "skarżąca") – zaskarżyła uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wniosła o jej uchylenie w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r. na okoliczność jej treści, tj. potwierdzenia ustawowego uprawnienia organu stanowiącego do uregulowania treści wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej w uchwale. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 403 ust. 5 i ust. 5a w zw. z art. 403 ust. 6 p.o.ś. i art 250 u.f.p. poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa wykroczyła poza zakres kompetencji ustawowych przyznanych organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia wzoru umowy w sprawie dotacji celowej udzielanej na dofinansowanie kosztów inwestycji, a w konsekwencji ustanowiła akt prawa miejscowego w tym zakresie bez podstawy prawnej, podczas gdy art 250 u.f.p. nie ma zastosowania w przypadku określenia trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji celowej w odrębnych przepisach, a za takie należy uznać art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś., a zatem organ wykonawczy gminy nie jest uprawniony do określenia takiego wzoru umowy; - art. 251 - 253 u.f.p. w zw. z art 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa wprowadziła regulacje § 25 ust. 7 i ust. 8 uchwały bez podstawy prawnej naruszając zasadę legalizmu oraz w sprzeczności ze wskazanymi przepisami u.f.p., podczas gdy określenie przez organ stanowiący wykorzystania dotacji zgodnie z celem programu, jako stypizowanego przypadku wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art 251 ust 4 u.f.p. i sankcją zwrotu dotacji wskazaną w art. 252 u.f.p. nie narusza wskazanych przepisów u.f.p. i jest zgodne z zasadą legalizmu; - art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 3, art. 126 i art. 251 - 252 u.f.p. poprzez przyjęcie, że brak możliwości przeprowadzenia kontroli przez podmiot dotujący z przyczyn zawinionych przez podmiot dotowany oraz, że stwierdzenie istotnych nieprawidłowości w protokole z kontroli nie może skutkować sankcją zwrotu dotacji, podczas gdy jedną z zasad udzielenia dotacji jest określenie trybu kontroli przez organ stanowiący gminy na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. i należytą dbałością o finanse publiczne określoną w art. 44 ust. 3 i art 126 u.f.p. i w przypadku dwukrotnej, zawinionej odmowy umożliwienia przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczenie lub stwierdzenie istotnych nieprawidłowości w protokole kontroli - wszczęcie postępowania o jej zwrot zgodnie z art 252 u.f.p. jest obowiązkiem podmiotu dotującego; - art 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. w zw. z art. 42 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa wprowadziła wymóg złożenia oświadczenia o odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 297 kodeksu karnego w załączniku nr 1 pkt VIII i załączniku nr 5 pkt VII do uchwały bez upoważnienia ustawowego, podczas gdy organ stanowiący nie naruszył upoważnienia ustawowego wskazanego w powołanych przepisach oraz zasady nullum crimen sine lege i wyłącznych uprawnień prawotwórczych ustawodawcy do stypizowania czynów zabronionych pod groźbą kary, lecz wprowadził oświadczenie potwierdzające, że taka odpowiedzialność, stypizowana w art 297 k.k., jest znana wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wprowadzenie wzoru umowy do uchwały wynikało z uchwały nr KI - 411/115/13 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., gdzie podważono zamieszczanie przez organ wykonawczy ogłoszenia o naborze i wprowadzania wzorów dokumentów (w tym wzoru umowy). Skarżąca podniosła, że art. 403 ust. 5 p.o.ś. przesądza o kompetencji organu stanowiącego gminy do określenia zasad udzielania dotacji celowej, obejmujących kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, tryb weryfikacji spełnienia kryteriów, tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu jej rozliczania. Nie powinno budzić wątpliwości, że zasady udzielania dotacji winny obejmować cały proces dotacyjny - od momentu złożenia wniosku, udzielenia dotacji, przez zawarcie umowy, rozliczenie dotacji. Nadto, od 11 stycznia 2025 r. ustawodawca wprowadził do art. 403 ust. 5a p.o.ś., powołany w podstawie prawnej uchwały obok ust. 5, w którym rozszerzył upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego o możliwość określenie w akcie prawa miejscowego kategorii podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych uprawnionych do otrzymania dotacji celowej, dodatkowych kryteriów lub warunków, jakie będą musiały zostać spełnione przez podmiot lub jednostkę ubiegające się o udzielenie dotacji celowej oraz trybu weryfikacji spełnienia tych dodatkowych kryteriów lub warunków. Skarżąca stoi na stanowisku, że art 403 ust. 5 p.o.ś. określa obowiązkowy zakres przedmiotowy uchwały w sprawie udzielenia dotacji, zaś ust. 5a tego artykułu określa zakres fakultatywny. Interpretacja ust. 5 i ust 5a omawianego artykułu przesądza, zdaniem skarżącej gminy, do za kwalifikowania wzoru umowy do trybu udzielania dotacji i kompetencji ustawowej w tym zakresie przynależnej organowi stanowiącemu. Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały "Celem Programu jest realizacja zadania oraz osiągnięcie efektu ekologicznego poprzez zachowanie okresu trwałości zadania w ramach Programu.". Zdaniem skarżącej nadrzędnym celem programu dotacyjnego jest osiągnięcie efektu ekologicznego, który może zostać osiągnięty wyłącznie w przypadku prawidłowego korzystania z "przedmiotu dotacji celowej" przez okres 5 lat od daty zakończenia realizacji zadania. Zachowanie przez inwestora okresu trwałości zadania (5 lat), stanowi warunek sine qua non osiągnięcia efektu ekologicznego. Wnioskodawca, składając wniosek o udzielenie dotacji, winien mieć świadomość swoich obowiązków, w tym m.in. zachowania okresu trwałości zadania. Powyższa konstrukcja stanowi bez wątpienia zasadę udzielania dotacji celowej, o której mowa w art. 403 ust. 5 p.o.ś. i winna mieć rangę przepisu prawa miejscowego. Skarżąca wskazała, że organ stanowiący w sposób świadomy zadecydował o takim właśnie kryterium wyboru inwestycji do dofinansowania - zadanie/inwestycja wskazana w § 2 pkt 27 uchwały, ma być zrealizowana w terminie wskazanym w umowie, a następnie być utrzymywana przez okres 5 lat, celem osiągnięcia efektu ekologicznego. Nadto, po zmianie przepisu art. 403 p.o.ś. od dnia 11 stycznia 2025 r. i dodaniu ust. 5a, organ stanowiący gminy może także, w ramach ustawowego upoważnienia szczególnego, wprowadzić do uchwały określającej zasady udzielania dotacji celowej dodatkowe kryteria lub warunki, jakie będą musiały zostać spełnione przez wnioskodawcę oraz tryb weryfikacji spełnienia tych kryteriów lub warunków (art 403 ust 5a pkt 2 i 3 p.o.ś.). Skarżąca podkreśliła, że dotacja celowa udzielana jest na wykonanie zadania inwestycyjnego, a co za tym idzie zakup i montaż samego urządzenia, czy realizację prac, bez utrzymania ich trwałości przez okres 5 lat, oznacza brak osiągnięcia celu programu. Dodała, że dotacja celowa udzielana jest na dofinansowanie zadania inwestycyjnego, a intencją ustawodawcy z całą pewnością było, aby transfer środków publicznych, co do zasady bezzwrotny, dotyczył właśnie zadań z zakresu ochrony środowiska o charakterze inwestycyjnym. Jeżeli wykorzystanie dotacji celowej zgodnie z przeznaczeniem miałoby oznaczać wyłącznie zakup i montaż urządzenia, czy zakresu prac, wówczas publiczne środki finansowe stanowiły wyłącznie "dokapitalizowanie cudzej rzeczy" bez wartości dodanej dla gminy, którą tworzą członkowie wspólnoty lokalnej. Nie sposób wówczas twierdzić, że gmina wówczas realizuje zadanie własne ze środków publicznych. W konsekwencji skarżąca gmina uważa, że "wykorzystanie dotacji celowej zgodnie z celem Programu" przesądza o prawidłowym - z punktu widzenia art. 251 - 253 u.f.p. - udzieleniu dotacji. Skarżąca podniosła, że przepis art. 251 ust. 4 u.f.p. wskazuje na dwa zasadnicze kryteria uznania dotacji za wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem: 1) w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadanie (w tym przypadku "w szczególności" rozumiane jako "przede wszystkim, zwłaszcza" - Słownik Języka Polskiego PWN) albo 2) przez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. Mając na uwadze fakt, że normatywną podstawą kompetencyjną dla ustalenia w drodze prawa miejscowego przez organ stanowiący gminy zasad udzielania dotacji jest art. 403 ust 5 i ust 5a p.o.ś., przepisy prawa miejscowego określające komentowany program dotacyjny spełniają kryterium "odrębnych przepisów stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji", bowiem zgodnie z art 87 ust. 2 Konstytucji "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego." Powyższa interpretacja w sposób komplementarny uzupełnia nadrzędną zasadę szczególnej dbałości o środki finansowe redystrybuowane w formie dotacji celowych na realizację zadań publicznych, o której mowa w art 126 u.f.p. oraz zasadę należytej dbałości o finanse publiczne określone w art 44 ust 3 u.f.p. Idąc dalej trzeba jeszcze podnieść, że naruszenie celu Programu w postaci nieosiągnięcia efektu ekologicznego poprzez nieotrzymanie trwałości zadania wiąże się dla beneficjenta/ inwestora z konsekwencjami wskazanymi w art 252 u.f.p. Podsumowując, w ocenie skarżącej, uregulowanie kwestii wykorzystania dotacji celowej zgodnie z celem uchwały i powiązanie jej z utrzymaniem trwałości zadania przez okres 5 lat od końcowej daty jego realizacji w celu osiągnięcia efektu ekologicznego ma na podstawie ww. przepisów umocowanie w prawie. Odnosząc się do zakwestionowanych oświadczeń zawartych w punkcie VII Załącznika nr 1 oraz punkcie VII Załącznika nr 5, skarżąca zaznaczyła, że nie kreuje przypadku "nowej odpowiedzialności karnej", która nie już stypizowana w kodeksie karnym. Organ stanowiący gminy nie zastąpił w tym zakresie ustawodawcy. Organ stanowiący w żaden sposób takiej odpowiedzialności nie zmodyfikował. Wprowadzenie zakwestionowanych oświadczeń nie tworzy nowych norm karnoprawnych. Skarżąca podkreśliła, że złożenie przez beneficjentów dotacji celowych takich oświadczeń ma na celu uświadamianie im konsekwencji prawnych składania nieprawdziwych oświadczeń czy dokumentów. Tego typu oświadczenia są powszechnie stosowane w składanych dokumentach związanych z wydatkowaniem bezzwrotnych środków publicznych, a ich celem jest prewencja. Informowanie o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 297 k.k. jest elementem należytej staranności w wydatkowaniu bezzwrotnych środków publicznych i służy zapewnieniu rzetelności informacji i dokumentów przekazywanych przez beneficjentów. Oświadczeniem wnioskodawca potwierdza, że taka odpowiedzialność, stypizowana w art. 297 k.k., jest mu znana. Tak skonstruowane oświadczenia, w ocenie skarżącej, nie naruszają zasady nullum crimen sine lege, gdyż odpowiedzialność karna wynika z art. 297 kodeksu karnego, a nie z uchwały organu stanowiącego gminy. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wniosło także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, chociaż przepis tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i części (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. IX, LEX/el). Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. Sąd podzielił zarzuty skarżącej dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, w którym odwoływały się do wzorca umowy – stanowiącej załącznik do uchwały. Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2026 r. (sygn. akt III SA/Kr 1136/25) dotyczące możliwości ustanowienia wzoru umowy w dotacyjnej uchwale trybowej i przytacza poniżej argumenty w nim zawarte. Zgodnie z art. 403 ust. 5 p.o.ś. rada gminy albo rada powiatu określi, w drodze uchwały, zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące: 1) kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania; 2) tryb weryfikacji spełnienia kryteriów, o których mowa w pkt 1; 3) tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej i sposób jej rozliczania. Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 5a p.o.ś. rada gminy albo rada powiatu w uchwale, o której mowa w ust. 5, może także określić: 1) kategorie podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych uprawnionych do otrzymania dotacji celowej; 2) dodatkowe kryteria lub warunki, jakie będą musiały zostać spełnione przez podmiot lub jednostkę ubiegające się o udzielenie dotacji celowej, w tym kryteria lub warunki wynikające z wymagań określonych w przepisach odrębnych lub w umowie zawartej przez gminę albo powiat z Narodowym Funduszem albo z wojewódzkim funduszem, w ramach której gmina albo powiat otrzymuje dotację, o której mowa w art. 411 ust. 1 pkt 2; 3) tryb weryfikacji spełnienia kryteriów lub warunków, o których mowa w pkt 2. Zasadnie wskazano w skardze, że art. 403 ust. 5a p.o.ś. zawiera obligatoryjne elementy tzw. dotacyjnej uchwały trybowej, a art. 403 ust. 5a p.o.ś. – fakultatywne. Podkreślić należy, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 403 ust. 5 i 5a p.o.ś. dotyczy określenia w uchwale przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego zasad udzielania dotacji, w tym m.in. trybu postępowania, zasad rozliczania dotacji, kryteriów i warunków jakie będzie musiał spełnić beneficjent. W praktyce oznacza to, zdaniem Sądu, że możliwe jest dołączenie do dotacyjnej uchwały trybowej – wzoru umowy o dotację. Umowa ta określi bowiem wszystkie elementy wzajemnych zobowiązań i uprawnień stron umowy, do których określenia organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego – posiada upoważnienie ustawowe. Wzór umowy dotacyjnej to określenie istotnych zasad przekazywania, wydatkowania, weryfikacji i rozliczania dotacji. W praktyce, są to więc ujęte w formie wzorca umowy, wszystkie te elementy (essentialia negotii), co do których określenia kompetencje zastrzeżone zostały dla organu stanowiącego, a nie wykonawczego gminy. Kolegium w zaskarżonej uchwale unieważniło konkretne zapisy uchwały, ale w istocie tylko dlatego, że odsyłały one do wzorca umowy dotacyjnej (unieważniając dodatkowo w całości załącznik nr 4 do uchwały – będący wzorcem umowy dotacyjnej). Kolegium nie wskazało przy tym żadnego z zapisów samej umowy (a właściwie jej wzorca), jako wykraczającego poza zakres upoważnienia rady gminy do regulowania zasad udzielania dotacji celowej. Sąd ma świadomość, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na częste zastrzeżenia organów nadzoru co do praktyki dołączania do uchwał trybowych wzorów umów dotacyjnych (por. A. Ostrowska, Koncepcja umowy administracyjnej na przykładzie umowy o dotację w świetle polskich i zagranicznych regulacji, Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu 3(6)/2018, s.12). Jednocześnie, doktryna krytykuje takie podejście wskazując, że odmawianie organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego prawa ustalenia w miejscowej uchwale trybowej ramowego wzoru lub elementów treści umowy dotacyjnej, jaka będzie zawierana z potencjalnym beneficjentem dotacji, w sytuacji zgodności tego wzoru lub wykazu elementów z przepisami prawa (w tym z art. 250 u.f.p.) nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia jawności finansów publicznych (art. 33 u.f.p.), a także nie sprzyja realizacji zasady zaufania obywatela wobec państwa (art. 8 k.p.a.). Nie mamy tu też do czynienia z wkraczaniem w sferę samodzielnego wykonywania władzy wykonawczej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, gdyż podstawowe uprawnienia i obowiązki stron stosunku dotacyjnego wynikają z przepisów prawa, a nie z ustaleń czynionych w trakcie lub po wyborze ofert (wniosków o dotację). Na bezzasadność zarzutu wkraczania we władztwo wykonawcze wskazuje również usytuowanie jednostki samorządu terytorialnego w trójpodziale władz jako części władzy wykonawczej – zobowiązanej do wykonywania ustaw. Co więcej, w doktrynie podkreśla się, że uchwałę trybową organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podejmowaną na podstawie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., należy traktować nie tylko jako akt prawa miejscowego, ale też jako akt wykonawczy do p.o.ś. Kompetencje legislacyjne przyznane ustawą organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie (przyznające mu prawo określenia m.in. trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji na zadania z zakresu ochrony środowiska) są więc szerokie, co oznacza, że organ stanowiący ma prawo do określenia w uchwale wzoru umowy dotacyjnej lub określenia listy obligatoryjnych elementów tej umowy. Ponadto, argument organów nadzoru o naruszaniu samodzielności samorządowego organu władzy wykonawczej poprzez "narzucanie" mu przez organ władzy prawodawczej (radę) wzoru umowy dotacyjnej jest bezzasadny, także w świetle reguły przygotowywania projektów uchwał rady przez organ wykonawczy wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Dodatkowo można wskazać, że umieszczenie w dotacyjnej uchwale trybowej ramowego wzoru umowy potencjalnie zmniejsza liczbę osób (podmiotów) wnioskujących do jednostek samorządu terytorialnego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zawartych umów przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (por. A. Ostrowska 2.2.4. Ramowy wzór umowy dotacyjnej [w:] Samorządowe prawo dotacyjne. Dotacje jako wydatki jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2018). Z kolei art. 403 ust. 6 u.p.o.ś stanowi podstawę prawną do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego tj. przekazywania dotacji na podstawie podpisanej umowy. Powołany przepis w żaden sposób nie określa jednak, aby warunki umowne były określane przez organ wykonawczy. Natomiast, ogólny przepis art. 250 u.f.p zawiera wyraźne zastrzeżenie, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale. Zdaniem Sądu takimi odrębnymi przepisami jest uchwała RMK, która z racji upoważnienia ustawowego w art. 403 ust. 5 i ust. 5 a p.o.ś., określa "tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej i sposób jej rozliczania" i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji. Co więcej, wskazanie w tym przepisie na konieczność podpisania "umowy" wynika najprawdopodobniej z dążenia przez ustawodawcę do kompleksowego uregulowania trybu przekazywania dotacji. Jak bowiem wskazywali projektodawcy wprowadzanych w 2010 r. zapisów ówczesnego art. 403 ust. 3-8 u.p.o.ś. (art. 1 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska – Dz. U. Nr 229, poz. 1498): "Proponowana regulacja nie przewiduje określania w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska trybu postępowania w przedmiocie udzielenia dotacji oraz sposobu jej rozliczania. Przedmiotowe aspekty przekazuje się do uregulowania odpowiednio radom powiatów oraz radom gmin w drodze uchwał" (uzasadnienie druku sejmowego Nr 3169 Sejmu VI kadencji). W konsekwencji zrozumiałe było, że sam proces przyznawania dotacji został podzielony na etapy: podjęcie dotacyjnej uchwały trybowej a następnie podpisanie umowy dotacyjnej. Zdaniem Sądu upoważnienie zawarte w art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. wprost upoważnia radę gminy do określenia trybu przyznawania i udzielania dotacji. Zgodnie natomiast ze słownikiem języka polskiego "tryb" oznacza procedurę (sjp.pwn.pl) lub określony sposób działania lub przeprowadzenia (WSJP), a zatem w pojęciu tym mieści się właśnie określenie zasady i sposobu przyznania, wypłaty, rozliczenia i kontroli dotacji, a zatem również określenia wzoru umowy zawieranej z beneficjentem dotacji. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do wójta należy określanie sposobu wykonywania uchwał, a także wykonywanie budżetu (pkt 4). Równocześnie, podkreślić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencje do stanowienia prawa miejscowego (z wyjątkiem przepisów porządkowych) należą wyłącznie do rady gminy. Tym samym, określenie warunków uzyskania i rozliczania dotacji stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego, a nie wykonanie uchwały – do której upoważniony jest organ wykonawczy. Wykonanie uchwały należy bowiem traktować jako zawarcie umowy, czy przeprowadzenie procedury naboru wniosków, a nie określenie kluczowych warunków udzielenia dotacji – ponieważ te zgodnie z art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. należą do kompetencji organu stanowiącego. W ocenie Sądu określenie przez radę gminy w zaskarżonej uchwale wzorca umowy – stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego, a nie wykonanie uchwały budżetowej. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, wzór umowy dotacyjnej dołączony do zaskarżonej uchwały nie naruszał przepisów wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Równocześnie, Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze, że uprzednio wydana uchwała organu nadzoru – potwierdzająca dopuszczalność umieszczenia wzoru umowy może być elementem branym pod uwagę przy ocenie legalności aktu nadzoru. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Uznał za zasadne przyjęte w akcie nadzoru stanowisko, w świetle którego brak było podstaw do zamieszczenia w uchwale oświadczeń dotyczących odpowiedzialności karnej oraz regulacji zawartej w § 25 ust. 7 i 6 uchwały. W punkcie VIII załącznika nr 1 oraz punkcie VII załącznika nr 5 uchwały zawarto "oświadczenia o odpowiedzialności karnej": "Oświadczam, że jest mi znana odpowiedzialność karna, w szczególności za złożenie podrobionego, poświadczającego nieprawdę albo nierzetelnego dokumentu, albo złożenie nierzetelnego pisemnego oświadczenia dotyczącego okoliczności mających istotne znaczenie dla uzyskania dofinansowania, wynikająca z art. 297 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny". Zdaniem Sądu rację ma skarżąca, że oświadczenie zawarte we wzorcu jest oświadczeniem wiedzy, a nie oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zdaniem Sądu z normy art. 403 ust. 5, ani ust. 5a p.o.ś. nie wynika jednak upoważnienie dla rady gminy do uzyskania od wnioskodawców oświadczeń wiedzy na temat odpowiedzialności karnej określonej w art. 297 k.k. Należy wskazać, że zgodnie z zasadą kompetencyjności, rada gminy jest upoważniona do działania wyłącznie w granicach wyznaczonych upoważnieniem, niedopuszczalna jest natomiast rozszerzająca wykładnia przepisów kompetencyjnych, czy domniemywanie kompetencji organów. Odebranie zakwestionowanego przez Kolegium RIO oświadczenia wiedzy nie może być uznane za określenie kryteriów wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, czy element trybu weryfikacji spełnienia kryteriów, o których mowa w pkt 1, czy element trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej, czy sposobu jej rozliczania. Sąd podziela przytoczone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko sądów (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie 4 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 52/15), że formularze deklaracji powinny umożliwiać złożenie wyłącznie takich oświadczeń, a zatem podanie wyłącznie takich danych, które są niezbędne do przyznania dofinansowania. W ocenie Sądu żaden przepis prawa pozytywnego – w tym w szczególności art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś., nie upoważnia rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia wiedzy o takiej treści przez osobę składającą wniosek o przyznanie dotacji. Organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. Tym samym, zasadnie zdaniem Sądu – Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały w tym zakresie. Sąd podzielił również stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzające nieważność § 25 ust. 7 i 8 uchwały i w tym zakresie nie podzielił stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2026 r. (sygn. akt III SA/Kr 1136/25). Zakwestionowany przepis uchwały brzmi: 7. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sposobie wykorzystania dotacji, na każdym etapie realizacji umowy oraz przez 5 lat od daty zakończenia realizacji zadania przekazana kwota dotacji zostanie uznana za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem lub pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, poz. 1572, poz. 1717, poz. 1756, poz. 1907, z 2025 r. poz. 39). 8. Brak możliwości przeprowadzenia kontroli z przyczyn zawinionych przez inwestora w wyznaczonym dwukrotnie przez komórkę właściwą ds. realizacji Programu terminie lub stwierdzenie istotnych nieprawidłowości w protokole z przeprowadzonej kontroli skutkuje odmową przyznania lub wypłaty dotacji lub obowiązkiem jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami". Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4. W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale (ust. 2). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3). Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (ust. 5). Jak stanowi art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Zgodnie z art. 253 u.f.p. przepisów art. 251 i art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. W ocenie Sądu z art. 253 u.f.p. wprost wynika, iż tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy, poza określonymi w art. 251 i art. 252 u.f.p. Brak jest zatem podstawy prawnej dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego, co oznacza że niedopuszczalne było zawarcie uchwale postanowień § 25 ust. 7 i 8. Dodatkowo należy wskazać, że sposób określenia zakwestionowanych przez Kolegium RIO postanowień, narusza ustaloną w art. 87 Konstytucji hierarchię źródeł prawa, ponieważ z brzmienia zakwestionowanych postanowień wynika, że to uchwała – akt podustawowy - jest podstawą zastosowania art. 252 u.f.p. Z art. 94 Konstytucji R.P wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego (jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P.) przestrzegając reguły działania na podstawie upoważnień zawartych w ustawie (podstawa formalna w art. 403 ust. 5 oraz ust. 5a p.o.ś.) oraz w granicach upoważnień zawartych w ustawie prawa. Norma systemowa z art. 253 u.f.p. wiąże zarówno dla wykładni dotyczących zasad i trybu zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., przepisów u.f.p. oraz dla wykładni przepisów takich ustaw szczególnych, jak przepisy p.o.ś. (por. wyrok NSA z 21 listopada 2025 r., I GSK 718/23). W ocenie Sądu z art. 403 ust. 5, ani ust. 5a u.p.o.ś. nie można wyczytać uprawnienia do ustanowienia aktem prawa miejscowego nowej normy o zwrocie dotacji do budżetu j.s.t., a tym bardziej do modyfikacji jednej lub wszystkich z czterech norm o zwrocie dotacji wyrażonych w art. 251 i 252 u.f.p. W zaskarżonej uchwale przewidziano 5 letni okres trwałości eksploatowania urządzenia celem zachowania efektu ekologicznego, jednakże zaskarżony przepis zawiera określenie dodatkowych przesłanek powstania obowiązku zwrotu dotacji celowych, zatem został przyjęty bez podstawy prawnej, a zarazem z rażącym wykroczeniem poza z art. 403 ust. 5 oraz ust. 5a p.o.ś., czyli przepis upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Krakowie 23 czerwca 2022 r., I SA/Kr 923/21). Równocześnie, w ocenie Sądu żaden organ stanowiący może – na podstawie art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. - określać w uchwale, a także w umowie cel dotacji, który będzie uwzględniany przy ewentualnych postępowaniach w sprawie zwrotu zgodnie z art. 251 u.f.p. i kolejnych. Mając na względzie powyższe, Sąd w punkcie I wyroku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części na podstawie art. 148 p.p.s.a., w pozostałej części skargę oddalił (punkt II wyroku). Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 206 p.p.s.a.(pkt III wyroku). Powołany przepis stanowi, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Dodatkowo, należy podkreślić, że Gmina Miejska Kraków ustawowo zwolniona była z wpisu od skargi, do zasądzenia pozostawałyby tylko koszty zastępstwa procesowego (480 zł). Z uwagi więc na uwzględnienie skargi Gminy Miasta Krakowa tylko w części zgodnym z dobrem wymiaru sprawiedliwości było odstąpienie w ogóle od zasądzenia kosztów postępowania.