III SA/Kr 1139/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. K., T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala Starosta, decyzją z dnia [...] 2009 r. [...], na podstawie art.7d ust.1, art.20, art. 21 ust.1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz.2027 z późn. zm.), §9 ust. l, §44 ust.2 , §45, §46 ust. l i §47 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz.454) oraz art. 104 kpa , po rozpatrzeniu wniosku K. i T. K., orzekł o wprowadzeniu zmian przedmiotowych i podmiotowych, dokonanych w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego prowadzonego dla obr. ewid. A, jedn. ewid. A, w ten sposób, że: l. działkę 2105 o powierzchni 0,25 ha wykreślono z jednostki rejestrowej [...], w której zarejestrowany jest jako właściciel Skarb Państwa, gospodarz zasobem nieruchomości: Gmina A, 2. z działki 2105 wyodrębniono nieruchomości oznaczone jako działki: 2105/1 o pow. 0.19 ha, 2105/2 o pow. 0,02 ha, 2105/3 o pow. 0.01 ha, 2105/4 o pow. 0,01 ha i 2105/5 o pow. 0.02 ha 3.działki 2105/1, 2105/3 i 2105/5, odpowiadające nieruchomości obj. [...] i KW. [...] przeniesiono do jednostki rejestrowej, w której zarejestrowani są na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, K. K. (c. J. i L.) i T. K. (s. S. i A.), 4. działkę 2105/2 odpowiadającą nieruchomości objętej KW [...] przeniesiono do jednostki rejestrowej, w której zarejestrowana jest M. D. (c. J. i A.), 5. działkę 2105/4 odpowiadającą nieruchomości objętej KW [...] przeniesiono do jednostki rejestrowej, w której zarejestrowany jest M. D. (s. J. i M.) - celem doprowadzenia do zgodności z § 9 ust. l cytowanego na wstępie rozporządzenia, zgodnie z przedłożoną mapą do celów prawnych z aktualizacją ewidencji gruntów, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 13.03.2009r. pod numerem [...], sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. P. B. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 18.03.2009r. do Starostwa wpłynął wniosek K. i T. K. o aktualizację operatu ewidencji gruntów odnośnie działki 2105 położonej w A gm. A. Analiza wniosku i załączonych dokumentów potwierdziła, że sprawa dotyczy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego A, albowiem zarejestrowana dotychczas działka 2105 jest niejednorodna pod względem prawnym i łączy różne nieruchomości - co jest niezgodne z §9 ust. l rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W toku postępowania M. G., M. D., H. K. i J. K. oświadczyły, że nie zgadzają się z przedłożoną mapą i próbą podziału drogi, ponieważ są jej użytkownikami od przeszło 60-ciu lat, ich grunty przylegają bezpośrednio do drogi, która powstała również z tych gruntów i stanowi jedyny dojazd do ich posesji. J. R. i Z. J. złożyły wniosek o wstrzymanie się od wydania decyzji w celu umożliwienia nam zgromadzenia odpowiednich dokumentów w celu wykazania, że działki, po których biegnie droga nie mogą stanowić własności tylko T. i K. K., ponieważ powstały z gruntów ich dziadków i ojców i stanowiły jedyny dojazd do ich domów i gospodarstw. Organ uznał, że powyższe uwagi i zastrzeżenia nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż operat ewidencji gruntów tylko rejestruje ustalone wcześniej stany prawne, a nie tworzy nowych i nie rozstrzyga sporów własnościowych. Przedłożona dokumentacja geodezyjna jednoznacznie stwierdza, że zarejestrowana dotychczas działka 2105 stanowiąca drogę dojazdową, łączy w sobie różne własności, co jest sprzeczne z zasadami prowadzenia ewidencji gruntów określonymi m.in. w § 9 ust. l rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W celu doprowadzenia stanu wieczysto-księgowego do zgodności z danymi obowiązującego operatu ewidencji gruntów i budynków dokonano zmiany przedmiotowej poprzez orzeczenie jak w sentencji decyzji, zgodnie z danymi wynikającymi z mapy do celów prawnych numer KERG: [...] z dnia 13.03.2009r. Odwołania od decyzji Starosty wnieśli : J. R., M. D., M. G. i Z. J., zarzucając naruszenie : § 9 ust. l rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 7, art. 77 § l i art. 107§l i 3 kpa. Zdaniem odwołujących się granice działki nr 2105 stanowiącej drogę nie pokrywają się z granicami dawnej parceli pgr. 5761, z której droga powstała. Dokonanie podziału działki ewidencyjnej winno poprzedzać wskazanie przebiegu jej granic, co w postępowaniu nie miało miejsca. Decyzja pozbawia uczestników postępowania jedynej drogi do domu, nadto wyjaśnienia wymaga, co stało się z działką 5761/3 biegnącą przez środek działki 2156 od strony południowej. Podzielona działka od dawna stanowi drogę, której ewidencyjnym właścicielem jest Skarb Państwa. Stanowi ona jedyny dojazd dla wielu nieruchomości a jej likwidacja doprowadzi do licznych konfliktów. Odwołujący się zarzucili nadto naruszenie art. 107 kpa poprzez brak wskazania uczestników postępowania, oraz niejasne uzasadnienie decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 11 września 2009 r. [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, po rozpatrzeniu odwołań M. D., M. G., Z. J. oraz J. R., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Objęcie jedną działką ewidencyjną gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, narusza przewidziane ustawą i rozporządzeniem zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów. Ustalenie zatem przez organ prowadzący ewidencję, że działka ewidencyjna obejmuje obszary gruntu niejednorodne pod względem prawnym, daje podstawę do wprowadzenia z urzędu lub na wniosek stron stosownych zmian w ewidencji, aktualizujących jej stan w sposób zgodny z aktualnym stanem prawnym. Organ uznał, że uwzględnienie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w odwołaniach, naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. tj. braku oznaczenia stron postępowania w zaskarżonej decyzji. Po znieważ decyzja Starosty nie zawiera oznaczenia stron postępowania. W treści decyzji a nie w odrębnym wykazie, którego nie otrzymały strony postępowania wraz z zaskarżoną decyzją powinny znajdować się oznaczenia stron tj. imiona i nazwiska stron postępowania. Natomiast w rozdzielniku do decyzji, nie stanowiącym jej części, wskazać można osoby, oraz ich miejsca zamieszkania, by określić, komu należy doręczyć wydaną przez organ decyzję. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w decyzji organu l instancji nie oznaczono jej adresata, jako podmiotu uprawnionego i zobowiązanego, co czyni decyzję organu l instancji niewykonalną. Zachodzą więc podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. K. i T. K., nie wskazując na naruszenie konkretnych przepisów prawa ani nie formułując wniosków procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stający na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. w imieniu skarżących pełnomocnik zarzucił, że żaden przepis postępowania nie określa sposobu oznaczenia stron w decyzji, zatem powołanie się przez organ na załączony do decyzji rozdzielnik z wykazem stron jest prawidłowe i nie narusza żadnego przepisu, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Obecna na rozprawie uczestniczka przychyliła się do stanowiska organu wskazując, że nie wszystkie osoby będące stronami postępowania brały w nim udział. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlegała decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu l instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ l instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa. Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Uwzględniając reguły i zasady wynikające z powołanych przepisów, a także treść art. 107 § 3 kpa, który wskazuje na konieczne elementy uzasadnienia decyzji wyjaśnienia zarówno podstawy faktycznej jak i prawnej podstawy prawnej, dodać należy, iż uzasadnienie decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 kpa powinno wskazywać wyraźnie na istnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie, oraz przyczyny niezastosowania przepisu art. 136 kpa (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008r., II OSK 860/07, LEX nr 469766, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., VII SA/Wa 364/08, LEX nr 518835). Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu l instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ l instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l. Komentarz do art. 1-103, LEX 2007, wyd. II). Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., II SA/Gd 894/99, LEX nr 76089). Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego rozstrzygnięcie stwierdzić należy, iż jest ono prawidłowe, jakkolwiek nie można podzielić w całości argumentacji organu dotyczącej określenia stron postępowania i wynikających w związku z tym z art. 107 § 1 kpa obowiązków spoczywających na organie wydającym decyzję. W sprawie zachodzi bowiem sytuacja, w której mamy do czynienia z brakiem prawidłowego ustalenia przez organ prowadzący postępowanie kręgu stron postępowania i pominięciem stron, które powinny brać udział w postępowaniu, oraz brakiem wyjaśnienia, czy przysługuje tym osobom status strony postępowania. W pierwszym rzędzie jednak stwierdzić należy, że sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska organu, aby samo tylko wymienienie przez organ stron postępowania na odrębnej karcie zatytułowanej "wykaz stron do decyzji Starosty [...]" z jednoczesnym zaznaczeniem pod treścią rozstrzygnięcia i uzasadnienia ""otrzymują strony wg. odrębnego wykazu" stanowiło wadę dyskwalifikującą decyzję z powodu - jak to określił organ braku oznaczenia stron w decyzji. Zdaniem sądu należy przychylić się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. II OSK 1067/07 (Lex nr 459413), iż: "Tylko z tej przyczyny, że strony zostały wskazane w "rozdzielniku", nie powinno się usuwać decyzji z obrotu prawnego. Nie można bowiem tak zastosowanej formy określenia stron uznać za naruszenie prawa istotne, kwalifikowane, powodujące konieczność uwzględnienia środka prawnego wniesionego od decyzji". W sytuacji zatem, kiedy wszystkie strony brały udział w postępowaniu, a więc krąg stron został przez organ prawidłowo i zgodnie z treścią art. 28 kpa ustalony, to wada ta nie stanowi sama przez się podstawy do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu. Istota sprawy w kontrolowanym postępowaniu sprowadza się jednak do tego, czy organ uczynił zadość obowiązkom, które wynikają w toku postępowania z przepisów art. 28 i 61 § 4 kpa., czyli, czy organ podjął czynności prowadzące do ustalenia kręgu stron postępowania i czy skutkowały one takim prawidłowym ustaleniem. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że przepisy te - art. 28 i art. 64 § 3 kpa zostały naruszone. Już z pisma wnioskodawców T. i K. K. skierowanego do organu w dniu 27.04.2009 r. wynika, że jeden z właścicieli p. gr. 705/1 przebywa za granicą i nie brał udziału w postępowaniu, co stanowi wadę skutkującą zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania. Poza przyjęciem powyższego pisma, organ nie prowadził żadnych czynności zmierzających do ustalenia z urzędu, co stanowi jego obowiązek, kręgu stron postępowania. Nie wiadomo zatem, czy osoby, które brały udział w postępowaniu rzeczywiście są następcami prawnymi zmarłej M. D. i aktualnymi współwłaścicielami parceli 705/1. Podkreślenia wymaga nadto, że z wpisu w księdze wieczystej [...] wynika, iż właścicielką tej parceli gruntowej była M. D., a z pisma wnioskodawców, na podstawie którego organ uznał wskazane w nim osoby za strony postępowania wynika, że osoby te są następcami prawnymi M. D. i J. D., który nie był właścicielem żadnej z parcel, czy działek będących przedmiotem postępowania. Kolejną wadą decyzji organu l instancji powodującą konieczność jej uchylenia było sprzeczne z treścią art. 107 § 3 kpa jej uzasadnienie. Oprócz opisu przebiegu postępowania i powtórzeniu treści sentencji, uzasadnienie to nie zawiera omówienia faktycznych i prawnych podstaw podjętej przez Starostę decyzji. W szczególności brak wyjaśnienia stronom motywów podjętej decyzji, oraz ustosunkowania się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów. Skoro istotą rozstrzygnięcia było wprowadzenie w ewidencji zmian przedmiotowych i podmiotowych, to strony miały prawo do uzyskania na podstawie uzasadnienia, informacji o wszystkich motywach podjętej decyzji, ze wskazaniem i omówieniem przepisów prawa. Samo tylko przytoczenie przepisów prawa nie stanowi o prawidłowym zastosowaniu art. 107 § 3 kpa. Jak wynika z powyższego, zaskarżone rozstrzygnięcie, choć zawierające wadę w postaci częściowo nieprawidłowego, oraz niepełnego uzasadnienia, jest rozstrzygnięciem prawidłowym, ponieważ wada ta nie miał istotnego wpływu na jego treść. Przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, dlatego na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji.