III SA/Kr 1143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił przyznania M. S. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku z opieką nad mężem J. S. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) oraz 5 ust. 2, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1546), dalej "u.ś.r.", rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych z dnia 10 sierpnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z dnia 3 stycznia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 3) oraz art. 61, art. 104, art. 107, art. 108 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a." W uzasadnieniu decyzji organ przywołując treść art. 16a u.ś.r. podniósł, że zgodnie ze złożonym przez M. S. w dniu 4 lipca 2013 r. wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nad legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności mężem J. S. a także przeprowadzonym na podstawie art. 23 ust. 4e u.ś.r. - wywiadem środowiskowym, potwierdzono fakt sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną (orzeczenie nr [...] z dnia 18.01.2006 r. wydane na stałe). Ustalono zachodzenie obowiązku alimentacyjnego zgodnie z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz spełnianie kryterium dochodowego - dochodem rodziny jest renta J. S. - oraz niepodleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu z innych tytułów. Z dokumentów przedstawionych przez skarżącą wynika, iż od 2000 r. nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana, jako bezrobotna lub poszukująca pracy od 31.07.2009r. W związku z powyższym nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Niepodważalna jest konieczność opieki nad chorym J. S. oraz brak możliwości podjęcia zatrudnienia w obecnej chwili przez M. S. jednak zgodnie z art 16a ust. 1 u.ś.r. nie zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu zapewnienia opieki choremu mężowi w związku z powyższym nie spełnia warunków do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. M. S. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Opisała trudną sytuację zdrowotną męża oraz zwróciła uwagę na bardzo trudną sytuację materialną. Podniosła, że wcześniej przez 2,5 roku pobierała zasiłek pielęgnacyjny przyznany przez SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art. 3, art. 16a u.ś.r., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy u.ś.r. Przywołana ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy zwana dalej "ustawą nowelizującą", która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 5 lit. c, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła wiele zmian w u.ś.r. w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto wprowadziła nowe świadczenie opiekuńcze - specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ przywołał treść art. 16a u.ś.r. i podniósł, iż jedną z podstawowych przesłanek, od zaistnienia której ustawodawca uzależnił możliwość objęcia pomocą w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja przez opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie istota sporu sprowadza się, zatem do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Bezsporne, bowiem jest, że skarżąca jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (mężem J. S.). Sporną kwestią jest natomiast powód rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Z akt sprawy wynika, że M. S. od 2000 r. nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana jako bezrobotna lub poszukująca pracy zarobkowej od dnia 31 lipca 2009 r. Kolegium wyjaśniło, że zasady przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zawarte w art. 16a u.ś.r. należy odróżnić od zasad przyznania innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Zgodnie, bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pozwalający na stwierdzenie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, celem opiekowania się niepełnosprawnym mężem. Kolegium wskazało, że z założenia specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stąd bezspornym winien być związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. M. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła jak w odwołaniu, że wcześniej przez 2,5 roku pobierała zasiłek pielęgnacyjny. Teraz od czerwca nie ma zasiłku. Przywołała swój zły stan zdrowia i męża i wskazała, że nie jest w stanie podjąć pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nawiązało do orzecznictwa, a w szczególności do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 498/13 dotyczącego sprawy, w której strona również uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego w oparciu o przepisy obowiązujące przed nowelizacją. Sąd podkreślił w uzasadnieniu, że zasadnie uwzględniono stan faktyczny istniejący przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, gdyż pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki i orzeczeniem o niepełnosprawności matki skarżącej upłyną spory okres czasu. Także świadczenie pielęgnacyjne otrzymała nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia, lecz z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, co wynika z uzasadnienia tej decyzji. Jednakże w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, (które w tym wypadku jest spełnione), ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W tej sytuacji zasadnie, zatem organ uznał, iż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego. Orzeczenie powyższe potwierdza, że uprzednio przyznawane przez organy administracji publicznej świadczenie pielęgnacyjne, a obecnie wprowadzony przez ustawodawcę specjalny zasiłek opiekuńczy - to dwa osobne świadczenia, a przesłanki ich przyznawania nie są tożsame. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Niewątpliwie prawidłowo organy w sprawie poddanej kontroli Sądu wskazały, że specjalny zasiłek opiekuńczy, zgodnie z art. 16a ust. 1 znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie istota sporu sprowadza się, zatem do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Bezsporne, bowiem jest, że: - skarżąca jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (mężem J. S.); - fakt sprawowania opieki przez M. S. nad mężem; - J. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia 21.02.2006 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18.01.2006 r. - M. S. od 2000 r. nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana jako bezrobotna lub poszukująca pracy zarobkowej od dnia 31 lipca 2009 r.; - spełnione są kryterium dochodowe, gdyż dochodem 2 osobowej rodziny jest renta J. S. (971,03 zł) oraz fakt niepodlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu z innych tytułów. W skardze skarżąca podnosiła, że pobierała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Okoliczność tę potwierdza częściowo "Kartoteka świadczeń rodzinnych" (k. 16 akt administracyjnych), w której zaznaczono, że w okresie od maja 2013 r. do lipca 2013 r. J. S. pobierał zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Jednakże już w odwołaniu skarżąca wskazała, że do 30.06.2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł miesięcznie, co potwierdziła w trakcie wywiadu środowiskowego (k. 30-37), oraz w oświadczeniu złożonym na potrzeby wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tych okoliczności organy w ogóle nie wyjaśniły. W aktach sprawy brak jest decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem, czego konsekwencją było wadliwe nieodniesienie się do przesłanek ustawowych przyznania tego świadczenia, jakie były podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, warunek rezygnacji z zatrudnienia zostaje spełniony, jako jedna z przesłanek wskazanych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., jeżeli wnioskujący o przyznanie tego świadczenia miał już wcześniej wynikające z ostatecznej decyzji ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy w związku ze sprawowaną przez siebie opieką nad niepełnosprawną osobą, nadal i nieprzerwanie sprawowaną. W tym miejscu należy przypomnieć, że dokonując przywołanej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie zawarł definicji ustawowej "rezygnacji z zatrudnienia", a w szczególności, kiedy ta rezygnacja z zatrudnienia ma nastąpić przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W konsekwencji zdaniem Sądu, pozostawił do oceny organu wyjaśnienie tej kwestii w odniesieniu do konkretnych ustaleń stanu faktycznego, a ocenę poddał kontroli Sądu. Wobec braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, decyzje wydane w sprawie są wadliwe. Należy też wskazać, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) - osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Ponadto zgodnie z treścią: - art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, a więc z dniem 30 czerwca 2013 r. - art. 11 ust. 4 ustawy nowelizującej organ właściwy w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy nowelizującej został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. K 27/13 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1557). Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc dopiero z dniem 16 grudnia 2013 r. W ocenie Sądu, w tej sytuacji stwierdzenie organu odwoławczego, który zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pozwalający na stwierdzenie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, celem opiekowania się niepełnosprawnym mężem, było co najmniej przedwczesne. W konsekwencji, wadliwie, bo z naruszeniem przepisów postępowania organy uznały, że nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 16a ust. 1 u.ś.r., a mianowicie przesłanka umożliwiająca przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - "...jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki...". Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą wniosek skarżącej uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zasady przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zawarte w art. 16a u.ś.r. należy odróżnić od zasad przyznania innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie, bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Dlatego też należy podkreślić, że wyrok niniejszy nie przesądza treści rozstrzygnięcia, jakie w sprawie zostanie podjęte po przeprowadzeniu niewadliwego postępowania.