III SA/Kr 1145/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 6 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe skargę oddala. Komendant Wojewódzki Policji decyzją Nr [...] z dnia 6 lipca 2012r. po rozpatrzeniu odwołania sierż. w stanie spoczynku M. B. – dalej skarżący – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji Nr [...] z dnia [...] 2012r., którą odmówiono wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy za lata 2007 i 2008. Z uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego wynikają następujące okoliczności i motywy prawne rozstrzygnięcia. Skarżący – sierżant w stanie spoczynku, w dniu 10 października 2011r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o zapłatę zaległego równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop w latach 2007 i 2008 przed zawieszeniem w obowiązkach służbowych. Decyzją z dnia [...] 2012r. Komendant Powiatowy Policji odmówił wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2007-2008. W uzasadnieniu decyzji ustalono, że w okresie od 6 listopada 2002r. do dnia 5 listopada 2003r. skarżący odbywał służbę kandydacką w Oddziale Prewencji Policji KSP a następnie z dniem 25 listopada 2003r. został ponownie przyjęty do służby w Policji, którą pełnił ostatnio na stanowisku policjanta Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2008r., w okresie od 8 października do 8 grudnia 2008r. został zawieszony w czynnościach służbowych w związku z przedstawieniem przez Prokuratora Rejonowego w sprawie [...] zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 kodeksu karnego. Nadto postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 24 listopada 2008r. sygn. [...] zastosowano wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych związanych z wykonywaniem obowiązków funkcjonariusza Policji. Skarżący miał niewykorzystany urlop wypoczynkowy w liczbie 19 dni za 2007 i 26 za 2008r. w okresie poprzedzającym zawieszenie w czynnościach służbowych. Sąd Rejonowy, wyrokiem z dnia 30 listopada 2010r. sygn. [...] uznał skarżącego winnym popełnienia przestępstwa umyślnego z art. 228 § 3 kodeksu karnego, a obok wymierzonej kary wyrokiem tym orzeczono także środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu funkcjonariusza Policji na okres 5 lat. Rozpoznając apelację m.in. wniesioną przez skarżącego, Sąd Okręgowy, Wydział Karny Odwoławczy, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt [...] utrzymał w mocy zaskarżony wyrok Sądu I instancji. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2011r., Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i 4a, art. 45 ust. 3, art. 110 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( tj. Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 227 z późn. zm.) oraz z powołaniem na § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg dla policjantów ( Dz. U. Nr 251, poz. 1859), zwolnił skarżącego ze służby z dniem 16 czerwca 2011r., ze stwierdzeniem, że nagroda roczna za 2011r. i odprawa nie przysługuje. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i stała się ostateczna. Odmawiając w powyższych okolicznościach skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2007-2008, wskazał Komendant Powiatowy Policji na treść przepisów art. 114 ustawy o Policji. Zdaniem Organu I instancji, zastosowane w art. 114 ustawy rozwiązanie legislacyjne nakazuje traktowanie ust. 4, jako normy odrębnej, a nie doprecyzowującej tylko ust. 1 w zakresie odprawy. Prowadzi to do wniosku, że policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy – tj. w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem Sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, ma uprawnienie tylko do nie więcej niż 50% odprawy i to na warunkach określonych przepisem ust. 4, tj. jedynie wówczas gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione potrzeby rodziny policjanta. Na poparcie stanowiska, że policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, nie przysługuje roszczenie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop zarówno za rok zwolnienia ze służby jak i w latach poprzedzających, organ I instancji przywołał wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23.02.2006r. sygn. II SA/Bk 943/05, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.12.1993r. II SA 2311/93, zarazem odnotowując stanowisko odmiennie wyrażone w wyroku NSA z 29.06.2007r., I OSK 948/06. W odwołaniu od tej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 41 ust. 1 pkt 4 i art. 114 ustawy o Policji przez błędną interpretację. Zdaniem skarżącego decyzja oparta została w głównej mierze o wyroki z 1993r. i 2006r., a nie uwzględnia wyroków wydanych w okresie późniejszym jak wyrok w sprawie I OSK 948/06 czy wyrok WSA w Lublinie z dnia 26.11.2009r. SA/Lu 388/09, w myśl którego w przypadku gdy podstawę zwolnienia za służby stanowi art. 41 ust. 1 pkt 4, żaden przepis nie wyłącza przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzki Komendant Policji, przyjął za własne poczynione ustalenia i podzielił stanowisko prawne organu I instancji, zaznaczając, że wydanie decyzji poprzedzone zostało zasięgnięciem opinii radcy prawnego, a przyjęte stanowisko jest kontynuacją dotychczasowego stanowiska prawnego organów Policji w tych sprawach. Skargę na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji wniósł M. B. Skargę oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono naruszenie przepisów art. 8, 9,11, 107 § 2 i 3 kpa. Naruszenia przepisów art. 8 i 107 § 3 kpa upatruje skarga w nienależytym uzasadnieniu przez użycie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Przepisy art. 9 i 11 zostały naruszone przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, a art. 107 § 2 i 3 przez dowolność w wydaniu decyzji, z której nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia decyzje różne w analogicznych sytuacjach. Co do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 114 ustawy o Policji, podtrzymał skarżący stanowisko odwołania, że w zakresie świadczeń należnych policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 przepis art. 114 ust. 4 stanowi jedyny wyjątek od zasady zastosowania prawa do świadczeń z ust. 1 pkt 2. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie wskazując, na relacje pomiędzy przepisami art. 114 ust. 3 i 4 ustawy, z których wynika, że art. 114 ust. 4 określa jedyne świadczenie i jego rozmiar jaki może otrzymać policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. 2012, poz. 270 – dalej P.p.s.a) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., sprawując tę kontrolę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku. W związku z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyjść należy od przypomnienia, że o zakresie ustaleń niezbędnych do załatwienia sprawy określonego rodzaju decydują przepisy prawa materialnego, gdyż to one określają przesłanki dla stwierdzenia, czy skarżący uzyskał lub nie uzyskał uprawnienie do równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zarzutów w tym zakresie skarga nie konstruuje, nie dopatrzył się ich także Sąd z urzędu. Istotne z punktu widzenia przepisów ustalenia faktyczne jak fakt zwolnienia ze służby w policji ostateczną decyzją, podstawy na których oparto tę decyzję niewykorzystanie określonej liczby dni urlopów wypoczynkowych, w roku 2007 i 2008 jak i fakt prawomocnego skazania wyrokiem za przestępstwo z art. 228 § 3 kk i nałożenia środka karnego w postaci zakazu pełnienia służby w policji przez okres 5 lat, są w istocie niesporne. Wywody skargi skupiają się głównie na kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Natomiast mimo werbalnego stwierdzenia, że zarzucane naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga nie wskazuje takiego uchybienia, które gdyby nie miało miejsca, to wynik sprawy mógłby być inny. W istocie zarzuty ogólnikowości czy niedostatecznego uzasadnienia sprowadzają się do zarzutu, że organ przyjął taką a nie inną wykładnię prawa. Z tych względów na tle okoliczności sprawy nie dopatrzył się Sąd uchybień przepisom postępowania, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c P.p.s.a dawały by podstawę do uwzględnienia skargi. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia przepisów art. 41 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 114 ust. 4 ustawy o Policji, przez jego błędną wykładnię, uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ( bo na tę datę ocenia się jej zgodność z prawem), zawarty w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. 2011.287.1687. t.j. – dalej ustawa) przepis art. 41 ust. 1, w punktach 1-7, określał przypadki, w których zwolnienie policjanta ze służby jest obligatoryjne (" policjanta zwalania się"). Według art. 41 ust. 1 pkt 4, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Natomiast w myśl ust. 4a policjanta zwalnia się ze służby w razie wymierzenia mu przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta. Przepis ust. 4a dodany został z dniem 29 listopada 2003r. przez ustawę z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji ( Dz. U. Nr 192, poz. 1873) i ta sama ustawa nadała ust. 4 brzmienie obowiązujące do chwili obecnej. Natomiast przepis art. 39 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. kodeks karny określający środki karne obowiązuje od daty wejścia w życie tego kodeksu, przy czym pkt 2 w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej, w niezmienionym brzmieniu. Nie może zatem budzić wątpliwości konstatacja, że przypadki określone w przepisach art. 41 ust. 1 pkt 4 i 4a, stanowią dwie niezależne od siebie podstawy faktyczne, których zaistnienie obliguje do podjęcia decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Podstawy te wynikają z prawomocnego orzeczenia sądu. W świetle wyroków sądów karnych w niniejszej sprawie, prawomocnie przypisano skarżącemu popełnienie przestępstwa z art. 228 § 3 kk polegającego na przyjęciu (z innym funkcjonariuszem) korzyści majątkowej za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa, oraz orzeczono środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu funkcjonariusza policji przez okres 5 lat. Nie narusza zatem prawa ustalenie organów rozpatrujących wniosek o wypłatę wynagrodzenia za niewykorzystany urlop, znajdujące oparcie w rozkazie personalnym w przedmiocie zwolnienia ze służby, że w sprawie nastąpił zbieg dwóch podstaw, z których każda dawała podstawę zwolnienia ze służby. Podkreślenie tego faktu jest niezbędne, gdyż przepis art. 114 ustawy o Policji, regulujący rodzaje i zakres przyznawanych w związku ze zwolnieniem ze służby świadczeń uzależnia rodzaje i zakres świadczeń także przysługujących policjantowi zwalnianemu ze służby od rodzaju ( charakteru) podstawy zwolnienia. W obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmieniu przepis art. 114 stanowił w ust. 1., że Policjant zwalniany ze służby otrzymuje z zastrzeżeniem ust. 2-4; 1) odprawę, 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 3) zwrot kosztów przejazdu policjanta i członów jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniach z urzędu. Według ust. 2; świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3 przysługują policjantowi, jeżeli w dacie zwolnienia ze służby spełniał warunki do uzyskania świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. W myśl ust. 3, Policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby, nie więcej niż za okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Natomiast ust. 4 stanowi, że; Policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może w przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta przyznać nie więcej niż 50% odprawy. Prawidłowa wykładnia zatem przepisu art. 114 ust. 4 nie może być oderwana, od całości uregulowań zawartych w art. 114 ustawy o Policji i nie może sprowadzać się wyłącznie do wykładni językowej ust. 4. Lektura przepisu art. 114 ustawy o Policji wskazuje na to , iż określa on gradację rodzaju i zakresu świadczeń przysługujących policjantowi zwalnianemu ze służby. Zasadą wynikającą z art. 114 ust. 1 jest, że o ile nie zajdą okoliczności opisane (zastrzeżone) w ust. 2-4 policjant ma prawo do 1) odprawy, 2) ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane urlopy lub czas wolny od służby 3) zwrot kosztów przejazdu i przewozu do nowego miejsca zamieszkania. Według ust. 2 uprawnienie z pkt 3 przysługuje przy spełnieniu warunków określonych tym przepisem. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że treść przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine obejmująca słowa " nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" została z dniem 8 marca 2010r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010r. sygn. K 1/08 (2010/2/14, Dz. U. 2010/34/190) uznana za niezgodną z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. W myśl ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 w przypadku zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz art. ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby, nie więcej niż za okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Gdyby zatem wyłączną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stanowiła podstawa z art. 41 ust. 1 pkt 4a, zachowałby niewątpliwie prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop którego realizacja mogła być jednak ograniczona unormowaniami dotyczącymi przedawnienia roszczeń ze stosunku ze służby w Policji ( art. 107). Kwestie zakresu i terminów przedawnienia nie były bowiem objęte kognicją Trybunału Konstytucyjnego w powyższym wyroku, co wyraźnie stwierdzono w jego uzasadnieniu. Natomiast w przypadku, gdy policjant zwalniany jest ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust 2 pkt 2, przepis art. 114 ust. 4 nie potwierdza, już, że policjant otrzymuje ekwiwalent pieniężny, a wyłącznie opisuje przesłanki przyznania – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – odprawy nie większej niż 50%. Gdyby zamiarem ustawodawcy w przypadku zwolnienia na podstawach objętych art. 114 ust. 4, było wyłącznie ograniczenie uprawnień policjanta zwolnionego ze służby w zakresie odprawy – przez nadanie jej charakteru uznaniowego – przy zachowaniu nieograniczonych uprawnień z ust. 1 pkt 2, to nie nadawał by ust. 3 treści, potwierdzającej uprawnienie do ekwiwalentu w sytuacji, gdy wyłączną podstawę zwolnienia stanowił by art. 41 ust. 1 pkt 4a. Wzajemna relacja przepisów art. 114 ust. 1, ust. 3 i 4 ustawy o Policji prowadzi Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku, że w przypadku zbiegu podstaw zwolnienia policjanta ze służby określonych przepisami art. 41 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy o Policji, uprawnienie zwalnianego policjanta ogranicza się wyłącznie do odprawy przyznawanej w zakresie i na zasadach przewidzianych art. 114 ust. 4 ustawy. W żadnej ze spraw zakończonej orzeczeniem, na które powołuje się skarżący nie zachodziła sytuacja zbiegu podstaw zwolnienia ze służby w policji przewidzianych art. 41 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy o Policji. Zarówno w wyrokach WSA w Lublinie III SA/Lu 388/09 z 26.11.2009r., a także w wyroku NSA I OSK 948/06 z dnia 29.06.2007 przy przyjęciu odmiennego stanowiska, nie zachodził zbieg podstaw zwolnienia ze służby z art. 41 ust. 1 pkt 4 i 4a oraz nie uwzględniono przy wykładni normy przepisu art. 114 ust. 4 ustawy, regulacji zawartych w ust. 3, a wskazujących na gradację odstępstw od zasady przysługiwania zwalnianemu ze służby policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Trzeba też podkreślić, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w sprawie zainicjowanej przez Zarząd Główny Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów, kwestionującej szereg przepisów ustawy o Policji, a w tym przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ale tylko co do zakresu w jakim policjantom, którzy podjęli służbę przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 lipca 2006r. ogranicza wymiar ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby do ostatnich trzech lat służby. Natomiast nie był kwestionowany przepis art. 114 ust. 1, w tej części, w której zastrzega stosowanie ust. 2-4 jako wyjątków od zasady określonej ust. 1 pkt 1-3. Przedmiotem niniejszej zaś sprawy była kwestia, czy i w jakim zakresie przewidziana art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji zasada uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop doznaje ograniczenia w sytuacji zbiegu podstaw zwolnienia ze służby określonych w art. 114 ust. 3 i 4. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.