III SA/Kr 1146/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek SO del. Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2012r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. K. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. S. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) odmówił K. S. przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdzając w lakonicznym uzasadnieniu, iż na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W związku z powyższym na podstawie art. 17 wyżej powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. K. S. złożył odwołanie od tej decyzji wskazując, że niepełnosprawność żony uniemożliwia jej samodzielną egzystencję, wymaga stałej opieki. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż małżonkowi przysługuje takie świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania K. S., decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1, art.10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 17 ust. 1 pkt 2, ust.5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że K. S. jest mężem M. S., osoby wymagającej opieki, która uznana została orzeczeniem Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia 29.11.2011 r. Nr akt [...] za niezdolną do samodzielnej egzystencji okresowo do 30.11.2013 r. Wskazano także, że datą powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji jest 27.06.2011r. Wskazano, że przy ustaleniach orzeczniczych uwzględniono stopień naruszenia sprawności organizmu, sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie organu odwoławczego odwołujący nie posiada prawa do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1, gdyż jak wynika z jego wniosku nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem skoro osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wyklucza to możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż małżonek nie może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że świadczenie to nie przysługuje małżonkowi w związku brzmieniem art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowego małżonek należy do kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie może być interpretowany literalnie i dotyczy on wyłącznie sytuacji, w której o świadczenie ubiega się osoba inna niż małżonek osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, gdy tymczasem osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji może opierać się na wsparciu małżonka. Wskazał na wyrok z dnia 18 sierpnia 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 456/11) gdzie stwierdzono: "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy zaś sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek." W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż "podziela pogląd - sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, który podzielił także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygn. akt P 38/09, zgodnie, z którym stosowanie do spornego przepisu wyłącznie wykładni językowej jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując ten przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową. W tożsamej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, publ. LEX nr 594927, stając na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki warunkujące - co do zasady - możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Podniósł także, że błędne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w zakresie wątpliwości czy rzeczywiście zrezygnował z zatrudnienia. Z uzasadnienia odwołania jednoznacznie wynika, iż w czasie przeszłym skarżący usiłował podejmować zatrudnienie i radzić sobie z trudną sytuacją finansową rodziny, jednakże musiał z tych prób zrezygnować ze względu na konieczność stałej opieki nad małżonką. Ponadto organ obowiązany był na zasadzie art. 7 kpa do rzetelnego zbadania sprawy oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jeżeli powziął w tej kwestii jakiekolwiek wątpliwości obowiązany był przeprowadzić w tej sprawie odpowiednie dowody, np. dowód z przesłuchania strony. Skoro takich dowodów nie przeprowadzono, stwierdzić należy, iż organ przyjął wyjaśnienie skarżącego zawarte w odwołaniu, iż na chwilę obecną nie podejmuje on zatrudnienia i sprawuje stałą opiekę na małżonką niezdolną do samodzielnej egzystencji. W konkluzji skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212) sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia jej w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Powołana ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył w dniu 10 stycznia 2012 r. Kolegium prawidłowo uznało, więc, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazły zmienione przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212). Jednakże w ocenie Sądu wykładnia art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., a zwłaszcza argumentacja na rzecz dalszego jej stosowania, ma znaczenie wobec zmienionych przepisów, należy przytoczyć wcześniejsze poglądy orzecznictwa. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". Ustawą zmieniającą przepis ten doprecyzowano w ten sposób, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2011r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciążył obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa regulacja została opatrzona zastrzeżeniem, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji). W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko w myśl, którego konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 115/10; z 26 marca 2010 r., I OSK 1699/09; z 17 grudnia 2009r., I OSK 722/09; z 7 grudnia 2009 r., II OSK 723/09; - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Trafnie wskazywano na konieczność przypisywania w takim przypadku pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przed jego wykładnią językową. Wykładnia ta służyła ochronie wartości konstytucyjnych - do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo, jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo - a także była zgodna z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza wyrok TK z 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6 poz. 107 oraz postanowienie TK z 1 czerwca 2010 r., P 38/09, OTK-A 2010, Nr 5, poz. 53). Przytoczone stanowisko judykatury ukształtowało się na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212). Sąd stwierdza jednak, że również znowelizowanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi, z analogicznych jak dotychczas względów. Dlatego również przy zmienionym stanie prawnym organy powinny stosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa. W świetle wyżej opisanej prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zakwestionować, jako wadliwe stanowisko organów administracji, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji, kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiała uchyleniem obu wymienionych decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności w zakresie czy skarżący rzeczywiście nie podejmuje zatrudnienia. Organ nie może powoływać się na wątpliwości, ale na dowody prawidłowo ocenione, które usuwają wątpliwości.