III SA/Kr 1150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 24 czerwca 2015r. nr [....] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Okręgowego Inspektora na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r., nr rej [...], Okręgowy Inspektor Pracy, po rozpoznaniu zażalenia A Sp. z o.o. z siedzibą w T na postanowienie z dnia [...] 2015., nr [...] wydane przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 1 czerwca 2015 r., nr [...], działając na podstawie 122 § 3 w związku z art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.) postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W wyniku kontroli przeprowadzonej w A Sp. z o.o. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy wydał w dniu [...] 2014 r. nakaz płatniczy, nr [...], zawierający 2 decyzje nakazujące wypłatę pracownikom wynagrodzenia za pracę i innych należności ze stosunku pracy odpowiednio na kwoty 113 790,81zł 1 136 013,16 zł.. Kontrola sprawdzająca, nr [...], zakończona w dniu 27 lutego 2015 r., wykazała, że pracodawca nie wykonał w pełni wszystkich decyzji z nakazu. W związku z tym tego samego dnia zostało wydane upomnienie, przypominające o konieczności wykonania obowiązku określonego w nakazie. Kontrola sprawdzająca nr [...], zakończona w dniu 21 maja 2015 r. wykazała, że pracodawca nadal nie wykonał w pełni nakazu. W związku z tym w dniu [...] 2015 r. został wystawiony tytuł wykonawczy, nr [...] odpowiednio na kwoty 12 424,48 zł. i 30 852,39 zł. Postanowieniem z tego samego dnia Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy nałożył na pracodawcę grzywnę w kwocie 7.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków. Na powyższe postanowienie w dniu 18 czerwca 2015 r. do Okręgowego Inspektora Pracy zażalenie złożyła A Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie lub zmianę poprzez obniżenie wysokości grzywny. Jako przesłankę uzasadniającą uchylenie, skarżąca podał trudności ekonomiczne skutkujące brakiem faktycznych możliwości wypłaty wynagrodzeń pracownikom podkreślając, że nałożona grzywna dodatkowo uszczupli posiadane środki finansowe. Skarżąca wskazała również, że w miarę możliwości, kiedy uzyskuje środki finansowe ze zrealizowanych umów, stara się regulować przynajmniej częściowo zaległości w wypłacie wynagrodzeń pracownikom. Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z 24 czerwca 2015 r., nr rej [...], po rozpoznaniu zażalenia, działając na podstawie 122 § 3 w związku z art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że działalność pracodawcy oparta jest na zasadzie ryzyka, co oznacza, że wina nieumyślna nie może usprawiedliwiać niezrealizowanie obowiązków przewidzianych w przepisach. Terminowe wypłacanie wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń ze stosunku pracy jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy. Przepisy o wynagrodzeniu mają charakter bezwzględnie obowiązujący, nie można więc uwzględniać powoływanych trudności finansowych, jako przesłanki usprawiedliwiającej niewykonanie obowiązku. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zmniejszenie wysokości nałożonej grzywny nie jest dopuszczalne, bowiem art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Natomiast umorzenie grzywny jest możliwe jedynie w przypadku wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym, stosownie do art. 125 ww. ustawy. Na powyższe postanowienie skargę wniosła A Sp. z o.o do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie prawa, tj. art. 119 § 1 oraz art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca wskazała, że obowiązek wypłaty wynagrodzeń pracownikom, jest niewątpliwie obowiązkiem o charakterze pieniężnym, a zgodnie z brzmieniem art. 119 § 1 ww. ustawy grzywna przewidziana w tym przepisie jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Tym samym przepis ten nie mógł być podstawą nałożenia na skarżącą grzywny. Nadto skarżąca podniosła, że grzywna ma charakter wyjątkowy i powinna być stosowana tylko w sytuacji, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ocenie skarżącego organ nie wskazał dlaczego nie było celowe, zasadne, czy niemożliwe zastosowanie innego środka egzekucyjnego. W skardze podkreślono, że przy wymierzaniu grzywny organ musi kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, a w zaskarżonym postanowieniu nie sposób doszukać się celowości, czy też skuteczności, biorąc pod uwagę sytuację finansową skarżącej, w której grzywna jest obciążeniem utrudniającym spłatę zaległych wynagrodzeń pracowników. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z stanem faktycznym, który potwierdza zresztą sam organ dokonała częściowej spłaty zaległych wynagrodzeń pracowniczych, co daje podstawę do twierdzenia, iż grzywna została nałożona niezasadnie. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem przymuszenie zobowiązanego do określonego zachowania, w tym wypadku do wykonania obowiązku określonego w nakazie inspektora pracy, przesądza o niepieniężnym charakterze obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, chociaż sama realizacja zobowiązania nastąpi poprzez wypłatę określonych kwot pieniężnych, tj. zaległego wynagrodzenia pracowników. W ocenie organu odwoławczego trudności finansowe skarżącej nie mogą mieć wpływu na odstąpienie od postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego było postanowienie organów inspekcji pracy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wobec niewykonania decyzji nakładającej na skarżącego określone obowiązki. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, są nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy, podlegają egzekucji administracyjnej. Skarżąca spółka, w ramach zarzutów przedstawionych w skardze, polemizowała z wymierzoną jej grzywną, uznając ten środek przymusu za niedopuszczalny, a także nadmiernie uciążliwy ze względu na trudności finansowe firmy. W ocenie Sądu skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa obowiązkowych przesłanek nałożenia przedmiotowej grzywny w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny. Nie ulega też wątpliwości, że w sprawie te ustawowe granice nie zostały przekroczone. Jednakże zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że organ rozstrzyga o wysokości grzywny w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego, w uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny powinien przytoczyć ustalenie faktyczne odnośnie tego, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzonej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie w innej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008r. sygn. II OSK 43/07, Lex 437519 i wyrok z dnia 12 sierpnia 2010r. sygn. OSK 917/10, LEX 74375). Istotne jest również, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Uzasadnia takie stanowisko treść art. 125 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w wysokości 75 % lub w całości, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Organ egzekucyjny wymierzając grzywnę w celu przymuszenia musi wyważyć dwa interesy - interes zobowiązanego, wobec którego ten środek przymusu nie może być nadmiernie uciążliwy i interes wynikający z zasady efektywności egzekucji. Zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że dobór środków, z których korzysta organ egzekucyjny nie może prowadzić do zbędnej dolegliwości wobec zobowiązanego, przy równoczesnym jednak gwarantowaniu skuteczności w nakłonieniu go do wykonania obowiązku. Z zasady tej wynika zatem obowiązek badania przez organ, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a nie jest nadmiernie uciążliwy. Przebieg i wyniki tych badań organ winien przedstawić w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. (wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 lutego sygn. akt II SA/Ke 6/09). Nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie ma służyć wymierzeniu mu dolegliwości, lecz zdopingować do podjęcia wszelkich działań zmierzających do wykonania spoczywającego na nim obowiązku przesądza o ograniczeniu możliwości jej nałożenia jedynie do tych przypadków, gdy niezrealizowanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego jest następstwem zaniechania po stronie zobowiązanego. Podkreślenia wymaga, iż grzywna w celu przymuszenia nie może być nakładana w sposób automatyczny i wymaga oceny ratio jej zastosowania. Przede wszystkim konieczne jest w tym celu uprzednie wszechstronne zbadanie sytuacji zobowiązanego. W uzasadnieniach postanowień będących przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu nie wyjaśniono, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w wysokości 7000 zł. Nie można uznać, by wpisanie w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego, iż zmniejszenie wysokości nałożonej grzywny nie jest dopuszczalne, bowiem art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, cokolwiek wyjaśniało, odnośnie zarzutów skarżącej. Organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji i mając na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także granicami wymierzanej grzywny, w uzasadnieniu postanowienia winien przytoczyć okoliczności wyjaśniające, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi, bowiem o takie rozstrzygnięcie powyższej kwestii, w której zastosowany środek, z jednej strony zapewni efektywność egzekucji, a z drugiej będzie jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Powyższe wskazanie wynika również z przepisu art. 7 § 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych – środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod jakiejkolwiek kontroli, w tym kontroli ze strony sądu. Rozstrzygnięcie takie jest sprzeczne przepisem art. 107 K.p.a., który wskazuje jakie elementy powinny znaleźć się u uzasadnieniu orzeczenia organu administracji. Postanowienia wydane w przedmiotowej sprawie, co należy powtórzyć, nie nadają się do kontroli z punktu widzenia norm przestrzegania prawa. Przede wszystkim należy wskazać na stosunkowo niedużą już wysokość zobowiązania wynikającą z tytułu wykonawczego jakie winien zapłacić skarżący odnośnie do wysokości nakazu (decyzji) z [...] 2014 r. nakazującego wypłatę pracownikom wynagrodzenia za pracę i innych należności ze stosunku pracy odpowiednio kwoty 113 790,81zł 1 136 013,16 zł. Kwota należności z tytułu wykonawczego wynosi odpowiednio do nakazu 12 424,48 zł. i 30 852,39 zł. W tych realiach należy zauważyć, że wielkość orzeczonej grzywny (7000 zł) w stosunku do należności wynosi blisko 19% a więc jest stosunkowo znaczna. Reasumując uchybienia te, a więc brak rozważań we wskazanym zakresie, zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Z tym, że Sąd podziela stanowisko organu że niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przymuszenie zobowiązanego do określonego zachowania, w tym wypadku do wykonania obowiązku wypłaty wynagrodzeń za pracę określonych w nakazie inspektora pracy, przesądza o niepieniężnym charakterze obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, chociaż sama realizacja zobowiązania nastąpi poprzez wypłatę określonych kwot pieniężnych. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane przez sądy administracyjne. Zatem skarga w tej części nie zasługuje na uwzględnienie. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć zasadność nałożenia na spółkę grzywny w celu przymuszenia, uwzględniając jednocześnie wytyczne zawarte w powyższym orzeczeniu. W szczególności organ powinien ocenić działania podjęte przez stronę dotyczące wykonania ciążących na niej obowiązków określonych w tytule wykonawczym, możliwości finansowe pracodawcy, a także ocenić, jaką ilość posiadanych środków przeznacza na bieżąca działalność i na spłatę zobowiązania. Podjęte rozstrzygnięcie należy właściwie uzasadnić na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.