III SA/Kr 1157/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek SO del. Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 maja 2012 r. znak [...] na podstawie art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.); oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Wójta Gminy P z dnia [...] 2012 r., znak [...] mocą, której odmówiono jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wójt Gminy P orzekł o odmowie przyznania Z. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem S. R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w sytuacji gdy rodzina Pana S. R., jest w stanie zapewnić niepełnosprawnemu ojcu całodobową opiekę, należy uznać, że fakt nie podejmowania przez Panią Z. K. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie ma bezpośredniego związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Zatem wobec niespełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji - odmówił Pani Z. K. przyznania wnioskowanego świadczenia. Od tej decyzji odwołanie złożyła Z. K. Odwołująca podniosła zarzuty do prawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, a w szczególności, co do ustaleń, iż niepodejmowanie zatrudnienia przez nią nie jest związane z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać łącznie wszystkie ustawowe przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jednocześnie nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 powołanej ustawy. W sprawie jest niesporne orzeczenie z dnia 31 maja 1999 r., stwierdzające niezdolność S. R. do samodzielnej egzystencji. Jednak organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest spełnienia przesłanki niepodejmowania przez Z. K. pracy z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ Z. K. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, zatem pozostaje w zatrudnieniu w sensie prawnym. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 31 stycznia 2012 r., które poświadcza, iż Pani Z. K. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 31 maja 2010 r. do nadal (karta akt nr 4). Organ powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 1987/10 z 11 marca 2011 w którym stwierdzono "należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które - co należy przypomnieć - przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Należy podkreślić, że przepisy dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 2b cyt. ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej". W tymże przypadku nie można uwzględnić wywodów sprowadzających się do wniosku, iż skoro art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zalicza do zatrudnienia lub też innej pracy zarobkowej pracy w gospodarstwie rolnym, to do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika wystarczy tylko złożenie przezeń oświadczenia, iż takowe prace rolne w żaden sposób nie kolidują ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Biorąc pod uwagę przytoczone w orzeczeniu NSA sformułowania, iż rolnik powinien spełniać standardowe kryteria do otrzymania przedmiotowego świadczenia, wraz z przytoczonym powyżej wyjątkiem, NSA wskazał, iż "standardowym kryterium przyznania, danej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest, abstrahując od stanu zdrowia osoby wymagającej opieki i którą należy się zaopiekować, rezygnacja z zatrudnienia". W tym przypadku staje się oczywiste, iż taka rezygnacja nie nastąpiła. Cytując: "sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie omawianych przepisów". Zdaniem organu odwołująca nie zalicza się do żadnego z wymienionych wcześniej przypadków, bowiem nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ jako rolnik podlega ubezpieczeniu społecznemu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż organ I instancji odmówił Z. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, opierając się na innej przesłance. Na ustaleniu, że niepodejmowanie pracy przez Z. K. nie jest spowodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Natomiast Kolegium ustaliło, iż Z. K. nie zrezygnowała z zatrudnienia, ponieważ jako rolnik podlega ubezpieczeniu społecznemu, pozostaje w zatrudnieniu. Z. K. wniosła na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniosła, iż decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wadliwa. Decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: -prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych wskazującą na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, który zawiera definicję zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w rozumieniu tej ustawy poprzez błędne uznanie, że skarżąca będąca ubezpieczoną w KRUS - nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, - przepisów postępowania, a to przepisu art. 7 i art. 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku należytego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Podniosła w uzasadnieniu skargi, że ojciec wymaga stałej pomocy i opieki ze strony osób drugich. Wobec tego wymiar czasowy opieki wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Przeprowadzony w tym zakresie wywiad środowiskowy nie cechował się należytą rzetelnością. Skarżąca jest rzeczywistym opiekunem swojego ojca i zamieszkując z nim - zajmuje się nim na co dzień, dokonując przy jego pielęgnacji wszelkich czynności. Zapewnia mu tym samym stałą opiekę oraz dopilnowuje, by pozostawał w stałym leczeniu. Fakt ten został potwierdzony - zgodnie z oświadczeniem skarżącej w tym zakresie - także przez rodzeństwo skarżącej oraz ojca. O ile w chwili orzekania przez organ I instancji było to ok.14 godzin, to w chwili obecnej (z uwagi na zamieszkiwanie ojca w domu skarżącej) jest to już opieka całodobowa. Zdaniem skarżącej błędy faktyczne w uzasadnieniu decyzji wskazują na niewystarczające wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla wydania prawidłowej decyzji. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuca, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że negatywną przesłanką - stanowiącą odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - jest fakt, iż skarżąca jest rolnikiem. Problem według skarżącej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt posiadania ubezpieczenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie zawarł prowadzenia gospodarstwa rolnego i w zależności od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ona absorbować rolnika w taki sposób, który z zasady uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy. Praca w gospodarstwie rolnym nie wymaga osobistej pracy rolnika, do którego gospodarstwo należy, a wykonywanie konkretnych czynności może być zlecone innym osobom. Gospodarstwo rolne może wreszcie zostać wydzierżawione czy po prostu leżeć ugorem i pozostawać bez uprawy. Z tych powodów często zdarza się, że osoby będące właścicielami gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. Podkreślić przy tym należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 3, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki, wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1 pkt 3, wymagającymi wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które ze zrozumiałych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast, co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Z tych przyczyn nie można podzielić wykładni art. 17 ust. 1 zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, która eliminuje skarżącą z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie ze względu na brak spełnienia ustawowych warunków lecz z uwagi na fakt posiadania gospodarstwa rolnego i ubezpieczenia w KRUS. Taka interpretacja rozszerza także w sposób nieuprawniony katalog przesłanek negatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analizując powołane wyżej przepisy należy zatem dojść do przekonania, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie jest - w ocenie skarżącej - co do zasady wyłączone, chyba że praca w tym gospodarstwie uniemożliwia mu faktyczne sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Koniecznym jest także spełnienie pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 tej ustawy - w celu sprawowania opieki. Gdyby wywiad środowiskowy przeprowadzony był należycie - zapewne stwierdzone zostałoby, iż wykonywanie prac w gospodarstwie rolnym "nie utrudnia" skarżącej opieki nad ojcem, co może przemawiać za przyjęciem, że posiadanie przez skarżącą gospodarstwa rolnego nie stanowi przeszkody faktycznej w wykonywaniu przez nią osobiście wszystkich niezbędnych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego ojca. Dodatkowo skarżąca podnosi, iż z tego tytułu (ani żadnego innego) nie uzyskuje dochodów. Ta okoliczność wymaga jednak szerszego zbadania i wyjaśnienia. Skarżąca bowiem objęta została dobrowolnym ubezpieczeniem społecznym rolników na gospodarstwie o powierzchni poniżej 1 ha przeliczeniowego, tj. 0,04 ha. Wynika to wprost z uzasadnienia decyzji KRUS, a także przykładowo z nakazów płatniczych wydawanych przez Wójta Gminy P (podstawa opodatkowania podatkiem rolnym stanowi 0,04 ha). Na działce tej obsadzone zostały drzewa i krzewy owocowe. Trudno więc wskazywać, by prace w przydomowym sadzie były tak absorbujące, by utrudniać opiekę nad ojcem. Zdaniem skarżącej w mniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, do czego był zobowiązany. W myśl przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązki te ciążące zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji- zostały naruszone. W konkluzji skargi Z. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest ocena zasadności odmowy przyznania Z. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem S. R. Należy podnieść, iż fakt zgonu S. R. w dniu 24 kwietnia 2013 r. nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, bowiem jest ono aktualne z tym, że zostało ograniczone datą ewentualnego przyznania świadczenia do daty zgonu S. R. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca S. R., który legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżąca jest ubezpieczona w KRUS i jest współwłaścicielką działki o pow. 0,16 ha. Organ odwoławczy nie wykazał, że prowadzi gospodarstwo rolne. Skarżąca, jak twierdzi objęta została dobrowolnym ubezpieczeniem społecznym rolników w oparciu o działkę o powierzchni poniżej 1 ha przeliczeniowego, tj. 0,16 ha. Ta okoliczność istotnie wynika wprost z nakazu płatniczego wydanego przez Wójta Gminy P (podstawa opodatkowania podatkiem rolnym stanowi 0, 04 ha), jak również z uzasadnienia decyzji KRUS znajdującej się w aktach sprawy. Przed Sądem skarżąca oświadczyła, że nigdy nie była rolnikiem, a ubezpieczenie w KRUS było spowodowane utratą renty inwalidzkiej. Przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego była zarejestrowana jako bezrobotna. Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że ubezpieczenie w KRUS jest równoznaczne z prowadzeniem przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego i tym samym równoznaczne z niespełnieniem warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W kontekście tej sprawy należy wskazać na Uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. I OPS 5/12 zgodnie, z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W Uchwale zatem wskazano, że negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wyłącznie fakt podlegania ubezpieczeniu w KRUS, ale zasadniczo prowadzenie gospodarstwa rolnego. W świetle tej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej odnośnie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organy jednak nie rozważały, przyjmując przedwcześnie, że wnioskodawczyni jest rolnikiem, mimo braku podstaw faktycznych do uznania takiego założenia w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny stanu faktycznego, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa, a w razie konieczności poczyni dodatkowe ustalenia mające na celu wyjaśnienie, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mające na celu wyjaśnienie w szczególności, czy prowadzi gospodarstwo rolne i czy nie podejmowała lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów sąd orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia jest art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a.