III SA/Kr 1162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skargę oddala. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], odmówił Z. S. wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 104 kpa, art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. nr 1130). W uzasadnieniu organ l instancji podał, że Z. S. pełnił służbę w Policji od 14 lipca 1982 r. do dnia 31 października 1996 r. Zgodnie z informacjami zawartymi w składanych oświadczeniach mieszkaniowych, od 12 kwietnia 1961 r. do dnia 19 lutego 2006 r. zajmował lokal mieszkalny nr [...] w miejscowości C, stanowiący własność ojca Z. S. Dlatego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów mieszkaniowych Z. S. pobierał równoważnik pieniężny od dnia 19 lipca 1986 r. Natomiast z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania - zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 - Komendant Rejonowy Policji w dniu [...] 1998 r. decyzją nr [...] przyznał Z. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jednakże na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchylony został § 8 cytowanego uprzednio rozporządzenia. Tym samym zaistniała konieczność wygaszenia decyzji [...] Komendanta Rejonowego Policji, co też zostało wykonane decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji wydaną w dniu [...] 2005 r. Organ l instancji wskazał że 5 lutego 2010 r. Z. S. złożył wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji [...] Komendanta Powiatowego Policji - jako naruszającej przepisy prawa materialnego, w tym zasady praw nabytych i nadanych na przyszłość. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził nieważność tej decyzji, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Komendant Powiatowy Policji ponownie przyznał Z. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 12 maja 2005 r. do dnia 19 lutego 2006 r. - to jest do dnia uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nr [...] w miejscowości B (obecnie przy ul. K). W punkcie drugim tej decyzji wygaszono decyzję [...] Komendanta Rejonowego Policji. Decyzja [...] Komendanta Powiatowego Policji została unieważniona decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2010 r. wyłącznie w punkcie 1. Po złożeniu odwołania przez Z. S. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja [...] KGP została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem II SA/Wa 2129/10 oddalił skargę. Nadto decyzja [...] Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] 1998 r. została skutecznie unieważniona decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Kwestia odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego była natomiast przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który postanowieniem z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1282/11 odrzucił skargę. W tych okolicznościach organ l instancji stwierdził, że decyzje nr [...] oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji są wiążące dla organów Policji jak i sądów, a zatem żądania Z. S. były bezpodstawne, gdyż nie istnieje w obiegu prawnym decyzja administracyjna przyznająca wnioskującemu przedmiotowe świadczenie, a tylko na podstawie takiego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej byłby zobowiązany do spełnienia żądania strony. Odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2014 r. wniósł Z. S., twierdząc, że nadal posiada prawo do równoważnika za brak lokalu i na tej podstawie żąda jego realizacji poprzez wypłatę należnych środków finansowych z tego tytułu. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 21 maja 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667), w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że do dnia 12 maja 2005 r. obowiązywał § 8 wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA, w myśl którego jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych. Zatem emeryci i renciści policyjni posiadali uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W tej sytuacji emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Zdaniem organu odwoławczego także ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy podkreślił, że w takim tonie wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja nr [...] KRP została ostatecznie wyeliminowana w punkcie 2 decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2010 r., ponieważ decyzja nr [...] KWP stwierdziła nieważność wyłącznie punktu 1 decyzji nr [...] KPP, tj. kwestii przyznania Z. S. równoważnika za brak lokalu. Punkt 2 decyzji nr [...] KPP, o wygaśnięciu z dniem 20 lutego 2006 r. decyzji nr [...] KRP nie został wzruszony, a więc decyzja nr [...] została usunięta z obiegu prawnego. Na kwestię tę zwrócił uwagę również WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt. III SA/Kr 1282/11 dotyczącym roszczeń Z. S. o przedmiotowe świadczenie na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. W świetle tego orzeczenia organ odwoławczy za bezzasadne uznał żądanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji mającego doprowadzić do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Z. S. posiada dom jednorodzinny przy ul. K nr [...] w miejscowości B, którego jest współwłaścicielem. Dom ten zaspokaja przysługujące Z. S. normy mieszkaniowe, więc nawet gdyby emeryci i renciści co do zasady posiadali prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, odwołujący się nie spełniałby kryteriów do jego otrzymania. Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł Z. S., zarzucając naruszenie: * zasady dwuinstancyjności poprzez faktyczne dokonanie wyłącznie czynności kontrolnych w stosunku do decyzji organu l instancji i nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy stosownego postępowania dowodowego; * art. 2 i 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez orzekanie na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, co skutkowało odmową wypłaty skarżącemu wnioskowanego równoważnika; * zasady związania decyzją ostateczną i obowiązku czuwania, by decyzja ostateczna była wykonywana, a w tym zakresie bezzasadne twierdzenie, że w obiegu prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja administracyjna wydana w stosunku do skarżącego, co, do której właściwy organ Policji miałby obowiązki podjęcia działań administracyjnoprawnych czy też płatniczych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Dla oceny zasadności roszczeń skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego kluczowe znaczenie ma ustalenie, jakie decyzje administracyjne wydane w tym przedmiocie nadal funkcjonują w obrocie prawnym oraz jakie orzeczenia sądowe zostały wydane w tej kwestii. Nie ulega wątpliwości, że Z. S., jako policyjnemu renciście, został przyznany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 października 1997 r. Nastąpiło to na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego nr [...] z dnia [...] 1998 r. Następnym istotnym rozstrzygnięciem była decyzją Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2010 r., która zawierała dwa rozstrzygnięcia: 1. przyznanie Z. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 12 maja 2005 r. do dnia 19 lutego 2006 r. w kwocie 2.906,80 zł; 2. wygaszenie z dniem 20 lutego 2006 r. Komendanta Rejonowego Policji z [...] 1998 r. nr [...]. Decyzja z [...] 2010 r. stała się ostateczna, lecz w dniu 10 września 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji "stwierdził nieważność ostatecznej decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2010 r. o przyznaniu Z. S. za okres od dnia 12 maja 2005 r. do dnia 19 lutego 2006 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego". Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu l instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2129/10 oddalił skargę Z. S. Z przedstawionych powyżej okoliczności jednoznacznie wynika, że wydana w dniu [...] 1998 r. decyzja Komendanta Rejonowego Policji nr [...], została skutecznie wyeliminowana z obiegu prawnego. Jak bowiem wskazano wyżej, decyzja Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2010 r. zawierała dwa rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie z punktu drugiego nie zostało wzruszone, czyli nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Skoro zatem rozstrzygnięcie polegające na wygaszeniu decyzji przyznającej Z. S. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nadal pozostaje w obrocie prawnym, to niezasadnie zarzucono w skardze, że organy Policji naruszyły zasadę związania decyzją ostateczną. Podkreślić trzeba, że WSA w Warszawie, rozpoznając skargę Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2010 r. o przyznaniu Z. S. za okres od dnia 12 maja 2005 r. do dnia 19 lutego 2006 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wyraźnie orzekł, że to stwierdzenie nieważności dotyczyło właśnie przyznania równoważnika i nie obejmowało wygaszenia decyzji Komendanta Rejonowego Policji nr [...] z dnia [...] 1998 r. (vide prawomocny wyrok z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2129/10). Ponadto w prawomocnym postanowieniu z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1282/11 (oba powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) WSA w Krakowie orzekł, że "decyzja nr [...] Komendanta Rejonowego Policji, wydana w dniu [...] 1998 r. została skutecznie wyeliminowana z obiegu prawnego decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji, a ściślej w wyniku nie wzruszenia punktu drugiego tej decyzji". WSA w Krakowie stwierdził też, że "brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja nr [...] Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] 1998 r. przyznającą skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego pozostaje w obrocie prawnym". Zatem roszczenie skarżącego o wypłatę równoważnika na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji nr [...] z [...] 1998 r. nie jest uzasadnione. Należy też wskazać, że przepisem § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. nr 70, poz. 633) uchylono § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130), który stanowił, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie. Ten właśnie uchylony przepis stanowił podstawę do wypłacania skarżącemu równoważnika pieniężnego do dnia 12 maja 2005 r. Uchylenie z dniem 12 maja 2005 r. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego spowodowało, że po tej dacie przestała istnieć dotychczasowa podstawa do wypłacania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że prawidłowym rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku Z. S. opatrzonego datą 26 lutego 2014 r. powinno być umorzenie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja stanowiąca podstawę do wypłaty skarżącemu równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, zaś obecnie obowiązujące przepisy prawa nie dają podstawy do przyznania takiego równoważnika policyjnym emerytom i rencistom, to postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Z. S. było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organy Policji załatwiły wniosek skarżącego poprzez wydanie decyzji odmawiającej "wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego". Takie rozstrzygnięcie stanowiło naruszenie art. 105 § 1 kpa, lecz w ocenie Sądu nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnić zaś trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" ppsa daje podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji tylko w przypadku, gdy sąd uzna, iż stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanym postępowaniu, gdyż wniosek skarżącego, w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i obowiązujących przepisów prawa, nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Dlatego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, choć błędne pod względem proceduralnym (odmowa wypłaty zamiast umorzenia postępowania), odpowiadało prawu. Niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie zachodziła potrzeba jego uzupełniania. Ponadto organ odwoławczy dokonał ponownej oceny całej sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zatem w kontrolowanym postępowaniu miało miejsce dwukrotne merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego, a więc zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zachowana. Zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin nie jest zasadny, gdyż przepisy tej ustawy, w szczególności art. 29 ust. 1, nie przyznają emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (Dz. U. z 2008 r. nr 196, poz. 1221). Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.