III SA/Kr 1162/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi małoletniego S. N. działającego przez przedstawiciela ustawowego – ojca P. N. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie objęcia kwarantanną od 19 października 2021 r. do 25 października 2021 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi małoletniego S. N. (dalej: "skarżący") działającego przez przedstawiciela ustawowego – ojca P. N. – jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie objęcia kwarantanną od 19 października 2021 r. do 25 października 2021 r. W stanie faktycznym sprawy ojciec skarżącego otrzymał 19 października 2021 r. za pośrednictwem systemu [...] informację o objęciu skarżącego, ucznia szkoły, kwarantanną w dniach od 19 do 25 października 2021 r. W sprawie skarżącego właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wydał decyzji administracyjnej. Na czynność objęcia kwarantanną skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucono: 1. rażącą sprzeczność czynności z prawem tj. przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.; dalej: ustawa), które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej; 2. naruszenie art. 32 ustawy poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis; 3. objęcie skarżącego kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jego kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na Sars-Cov-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm., dalej: rozporządzenie), w zakresie w jakim stanowi, że "decyzji nie wydaje się" jest wprost sprzeczny z przepisami ustawy, k.p.a. oraz Konstytucją RP. Zdaniem skarżącego, żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy. Skarżący zwrócił uwagę na zasadę załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej oraz na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podkreślił, że jako osobę podejrzaną o zakażenie definiuje się osobę, która miała styczność ze źródłem zakażenia. W ocenie skarżącego, do objęcia kwarantanną konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Jak podał skarżący, przed datą wejścia w życie przepisów powołanego rozporządzenia, wiele organów administracji nie miało wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 ustawy konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje te były zaskarżane w toku instancji, a następnie kontrolowane przez sądy. Końcowo skarżący wskazał, że organ w ogóle nie dokonał wymaganej art. 32 ustawy weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Nie ustalił też, czy skarżący miał jakikolwiek istotnie epidemiologicznie, co do czasu oraz okoliczności, kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie, co sprawia, że jego kwarantanna była efektem zupełnie arbitralnych i bez namysłu prowadzonych, chaotycznych działań organu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne. Po otrzymaniu pozytywnego wyniku testu organ podał, że ustalił, że osobą zakażoną wirusem Sars-Cov-2 była osoba z personelu szkoły, do której uczęszczał skarżący. Jak podał organ, z uwagi na konieczność szybkiego działania upoważniony przedstawiciel (pracownik) organu skontaktował się z dyrektorem szkoły, ustalił ostatni dzień pobytu w szkole osoby zakażonej (15 października 2021 r.), a następnie wystąpił do szkoły o przesłanie do organu danych uczniów i personelu z kontaktu z osobą zakażoną. Za pośrednictwem Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (SEPIS) otrzymano listę osób z kontaktu z zakażonym dzieckiem. Wśród zgłoszonych osób wymieniony był m.in. skarżący. Zgodnie z wyjaśnieniami organu, w ten sposób pozyskano informację o osobach ze styczności z osobą zakażoną wirusem. Organ podkreślił, że zakres żądanych danych nie nosi cech dowolności, lecz wynikał z art. 32a ustawy. Wedle art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy dane i informacje o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, uzyskuje się na podstawie m.in. danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. Na podstawie wymienionego powyżej art. 32a ustawy państwowy inspektor sanitarny, w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie, osobach, które mogły mieć styczność z osobami, o których mowa powyżej, od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić. W otrzymanej skardze nie wskazano by małoletni w tym dniu i/lub dniach poprzedzających nie uczęszczał do szkoły. Absencja w szkole stanowiłaby podstawę do nienakładania na niego kwarantanny. Organ dodał, że małoletni w systemie EWP posiada status osoby niezaszczepionej, dlatego po wykazaniu go na liście przez szkołę, objęty został kwarantanną. W odniesieniu do zarzutów natury konstytucyjnej, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, odnoszących się do przywołanego powyżej rozporządzenia organ wskazał, że nie jest uprawniony w ramach procesu stosowania prawa do badania zgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją RP. Nie może również odmówić zastosowania rozporządzenia, lecz zobligowany jest do stosowania jego przepisów. Końcowo dodał, że dokonana czynność podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, co skarżący uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa – zgodnie z wnioskiem skarżącego – została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny kontrolowanej sprawy nie budził wątpliwości. Z akt wynika, że Dyrektor szkoły, do której uczęszcza skarżący, zgłosił właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej dane osoby (członka personelu szkoły) zakażonej koronawirusem, jak też zgłosił osoby mające kontakt (styczność) z nosicielem wirusa, w tym m.in. zgłosił skarżącego (por. – k. 2, ID zgłoszenia [...]). Data ostatniego kontaktu z osobą zarażoną przypadała na 15 października 2021 r. (k. 1, k. 2, k. 4). Organ nałożył więc kwarantannę od 19 października do 25 października 2021 r. Bezsporne w sprawie było, że przedstawiciel ustawowy skarżącego otrzymał za pośrednictwem stosowanego w szkole komunikatora informację o nałożeniu kwarantanny (k. 7 a.s.). Podstawę do dokonania zaskarżonej czynności stanowiły przepisy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu niekonstytucyjności i niezgodności z ustawą § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Natomiast stosowanie do ust. 2, informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Wskazane wyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest brzmienie art. 46a pkt 2 oraz art. 46b pkt 5 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów – rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 46b pkt 5 ustawy przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie. W ocenie Sądu, sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie nie narusza standardów konstytucyjnych. Obowiązek kwarantanny dla osób mających kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia. Objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność ta podjęta zostaje bowiem w sprawie indywidualnej i dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy, przy czym tego rodzaju czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast brak formy decyzyjnej w przypadku kwarantanny, nie stanowi, w takim przypadku przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a pkt 2 ustawy, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań w zakresie ustawowego obowiązku kwarantanny. Sąd podziela wyrażone w judykaturze stanowisko, że organy sanitarno-epidemiologiczne nie mają obowiązku nałożenia kwarantanny w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, ponieważ obowiązek taki wynika wprost z ustawy, a rolą organów jest jedynie przekazanie stronom (tu: przedstawicielowi ustawowemu małoletniego) informacji o tym fakcie (por. wyroki WSA w Kielcach z 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 marca 2022 r., II SA/Go 1112/21; WSA w Bydgoszczy z 5 maja 2022 r., II SA/Bd 152/22, WSA w Lublinie z 5 maja 2022 r., III SAB/Lu 3/22, WSA w Krakowie z 6 czerwca 2022 r., III SA/Kr 137/22, WSA w Krakowie z 7 czerwca 2022 r., III SA/Kr 30/22, WSA w Krakowie z 6 czerwca 2022 r., III SA/Kr 1280/21, WSA w Krakowie z 6 czerwca 2022 r., III SA/Kr 29/22). Zdaniem Sądu, poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny. Należy podzielić stanowisko sądów administracyjnych, że art. 34 ust. 2 ustawy zawiera regulację o charakterze materialnoprawnym i nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków (kwarantanny i nadzoru epidemiologicznego), natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy, przewidującego wydanie decyzji przez organ, należy zauważyć, że art. 34 ust. 2 ustawy ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, tzn., że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Przepis art. 33 ust. 1 odnosi się bowiem ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, natomiast art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych. Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony, decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy, o czym była już mowa powyżej, zawiera regulację o charakterze materialnoprawnym i sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie. Tym samym też nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie. Odnosząc się zaś do zarzutu braku zweryfikowania przez organ uzyskanych informacji i wykonania własnej oceny zaistniałej sytuacji, należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 2 pkt 12 ustawy istotą kwarantanny jest to, że nakłada się ją na osobę zdrową, przy czym polega ona na odosobnieniu takiej osoby, która była narażona na zarażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Skarżący nie podważył ustaleń organu o wystąpieniu narażenia na kontakt z zakażonym członkiem personelu szkoły (nauczycielem – por. wniosek dyrektora szkoły z 19 października 2021 r.; k. 4 a.a.), w tym np. poprzez wykazanie, że nie był obecny w szkole w dniu 15 października 2021 r. Stąd, nie budziło wątpliwości przyjęte ustalenie, że skarżący był narażony na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, co ustalił organ inspekcji sanitarnej. Zdaniem Sądu, ustalenia organu w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Finalnie, za zgodny z prawem należało także uznać okres, na jaki skarżącego objęto kwarantanną. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu nałożenia kwarantanny - § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. 2021 r., poz. 351), okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulegał zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, mógł zadecydować o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. W rozpatrywanym przypadku przewidziany tym przepisem termin obowiązkowej kwarantanny, liczony od wskazanego wyżej zdarzenia (ostatniego kontaktu z osobą zakażoną, tzn. od 15 października 2021 r.), upływał właśnie - w dniu 25 października 2021 r., przez co stwierdzić należało, że kwarantanna, którą objęty został skarżący, nie przekraczała wskazanego cytowanym przepisem okresu (została nałożona od dnia zgłoszenia - 19.10 do 25.10.2021 r.). Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.