III SA/Kr 1164/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Jakub Makuch Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr SKO.Dr./4122/101/2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. kwotę 714,00 zł (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi R. spółka z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 kwietnia 2024 r., uchylająca decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym słupa plakatowo-reklamowego i umarzająca postępowanie I instancji w całości. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 30 października 2023 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dróg Miasta Krakowa o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przy ul. K., na działce ewidencyjnej nr [...] w K., obręb [...] jednostka ewidencyjna K., urządzenia reklamowego w postaci słupa ogłoszeniowo-reklamowego typu "okrąglak" o sprecyzowanych we wniosku wymiarach. Wnioskowany termin umieszczenia ww. urządzenia reklamowego określono na: 31 października – 31 grudnia 2023 r. Do wniosku załączono m.in. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 24 sierpnia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia skarżącej na lokalizację tegoż urządzenia oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa z 6 września 2023 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu słupa plakatowo-reklamowego na ww. działce. W toku postępowania organ I instancji pozyskał opinię Działu Kontroli Handlu i Reklam z 30 listopada 2023 r. Zgodnie z tą opinią umieszczenie spornego słupa we wskazanej przez spółkę lokalizacji, mogło stanowić przeszkodę dla osób niewidomych, które są słuchaczami [...] nr [...] w K., specjalizującej się w nauczaniu osób z dysfunkcją wzroku, która to szkoła znajduje się w pobliżu wnioskowanej lokalizacji. Tym samym, pod względem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, została wydana opinia negatywna. Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z 31 stycznia 2024 r. odmówił więc skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu powołał się na powyższą, negatywną, opinię. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu, dokonanie dowolnej, a nie obiektywnej oceny materiału dowodowego przez błędne uznanie, że umieszczenie słupa stanowiłoby przeszkodę dla osób niewidomych; b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, że brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, podczas gdy nie ma żadnych podstaw do odmowy wydania zezwolenia; c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; d) art. 77 k.p.a. przez naruszenie zasady postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ całkowicie pominął fakt, że lokalizacja słupa jest zgodna z tzw. uchwała krajobrazową, słup nie zaburza ciągów komunikacyjnych, słup nie utrudnia przemieszczenia się pieszych, słup nie utrudnia korzystania z chodnika przez niewidomych z uwagi na bezpieczną odległość od krawędzi jezdni; e) art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ udowodnił wystarczająco motywy, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji; f) art. 40 ustawy o drogach publicznych przez jego błędne zastosowanie i odmowę wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji podnosząc, że urządzenie reklamowe nie spełnia zapisów pod katem bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją z 30 kwietnia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Powołując się na art. 40 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) Kolegium podało, że zajęcie pasa drogowego może mieć miejsce pod warunkiem posiadania zezwolenia zarządcy drogi, co oznacza, że w chwili zajmowania pasa takie zezwolenie już musi istnieć i co do zasady nie można go wydać wstecz. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której strona wnosi o "przedłużenie zezwolenia" na zajęcie pasa drogowego i wniosek o to przedłużenie złożony jest przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu. Taka sytuacja jednak nie występowała w rozstrzyganej sprawie. Strona skarżąca wniosła bowiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym słupa plakatowo-który reklamowego typu "okrąglak" od dnia 31 października do dnia 31 grudnia 2023 r. Zatem słup ten planowany był dopiero do umieszczenia w ww. okresie. W takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, wobec upływu ostatniego dnia zamierzonego przez skarżącą terminu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym - postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania I instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty o treści zasadniczo zbieżnej z zarzutami zawartymi w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że samo stwierdzenie, że wnioskowany okres na udzielenie zezwolenia upłynął nie może samodzielnie stanowić automatycznej podstawy do umorzenia postępowania bowiem w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji jest wadliwa należy uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, tak aby skarżąca miała możliwość uzyskania zezwolenia na okres dalszy niż wskazany pierwotnie we wniosku. Podkreśliła, że w czasie składania wniosku nie była w stanie przewidzieć, że zostanie wydana decyzja odmowna oraz ewentualnego terminu rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Zwróciła uwagę, że decyzja organu I instancji została wydana przed upływem terminu wskazanego we wniosku. Skarżąca nie miała możliwości zmiany tego terminu lub modyfikacji wniosku. Zgodnie z procedurą składania wniosków o udzielenie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wnioskodawca ma możliwość wskazania okresu udzielenia zezwolenia od 1 dnia do 5 lat. We wniosku można więc podać dowolną datę, a następnie wydłużać obowiązywanie decyzji na kolejne okresy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. pełnomocniczka skarżącej podtrzymała stanowisko i zarzuty wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym pozbawienie go mocy wiążącej. Przedstawione poniżej argumenty orzekającego Sądu stanowią powtórzenie stanowiska zaprezentowanego m.in. w wyroku z 13 sierpnia 2024 r., III SA/Kr 820/24, a wydanego w bardzo podobnym stanie faktycznym i dotyczącego analogicznego zagadnienia prawnego. Sąd uznał więc, że uzasadnione będzie powtórzenie zaprezentowanej tam argumentacji. Przyjętym przez Kolegium motywem decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzającej postępowanie przed tym organem było uznanie, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie o zajęcie pasa drogowego, gdy wniosek strony obejmuje czas zajęcia tego pasa, który już upłynął. W tym aspekcie Kolegium wskazało, że przedmiotowego zezwolenia nie można wydać na okres wsteczny. Z perspektywy zatem realiów kontrolowanej sprawy, jej uwarunkowań faktycznych – kluczowe było więc przesądzenie tego, czy upływ – w toku postępowania administracyjnego – terminu, na który strona zwracała się do organu o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości takiego postępowania, które w efekcie winno podlegać umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Ten bowiem przepis przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ocenę wskazanego zagadnienia rozpocząć należy od przywołania materialnoprawnej podstawy dla oczekiwanego przez skarżącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia reklamowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, czy utrzymaniem drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji. Ustęp 2 przywołanej regulacji stanowi, że zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), bądź umieszczenia w tymże pasie reklam (pkt 3). Jak stanowi ustęp 3 cytowanego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób wyliczenia opłaty zawarty został w ustępach 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczenia reklamy w pasie drogowym), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z wniosku spółki, który zainicjował kontrolowaną sprawę wynikało, że wystąpiła ona o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego od 31 października – 31 grudnia 2023 r. Decyzja organu I instancji (odmowna) wydana została 31 stycznia 2024 r.., zaś decyzja Kolegium (uchylająca decyzję I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem) wydana została 30 kwietnia 2024 r. Organy obu instancji orzekały więc już po upływie wskazanego we wniosku okresu planowanej lokalizacji słupa reklamowego. Kluczowym więc z perspektywy wskazanego na wstępie problemu występującego w tej sprawie, rzutującego na ocenę legalności przyjętego przez organ odwoławczy kierunku rozpatrzenia tej sprawy - jest to, czy wskazywany przez wnioskodawcę czas zajęcia pasa drogowego jest elementem materialnego stosunku prawnego takiej sprawy, a upływ tego czasu w toku postępowania administracyjnego świadczy o (następczej) bezprzedmiotowości postępowania we wskazanym przedmiocie. Inaczej mówiąc, czy upływ terminu oczekiwanego zajęcia pasa drogowego w trakcie rozpatrywania sprawy przez organy administracji oznacza, że przestaje istnieć przedmiot sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym. W ocenie Sądu, upływ w toku postępowania administracyjnego okresu na jaki wnioskodawca żądał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza, że przestał istnieć przedmiot takiej sprawy administracyjnej. W tym aspekcie dostrzec należy stanowisko wywiedzione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2020 r., II GSK 127/18. Sąd kasacyjny kontrolując wyrok sądu I instancji wydany w właśnie w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdzie już decyzja organu I instancji wydana została po upływie okresu na jaki skarżący wnioskowali o zajęcie pasa drogowego – wskazał, że istotą sprawy w przypadku zajmowania pasa drogowego jest sam fakt zajęcia pasa drogowego dla innych celów niż związane z gospodarką drogową lub ruchem odbywającym się na drodze. Wynika to wprost z art. 36, art. 38 i art. 39 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe – jak akcentował Naczelny Sąd Administracyjny – okres na jaki jest zajmowany pas drogowy nie jest elementem konstytuującym sprawę administracyjną. Jest on istotny z punktu widzenia ustalenia opłaty lub kary za zajęcie pasa drogowego, ale nie ze względu na przedmiotowy sposób ujęcia i rozumienia sprawy administracyjnej. Z tego wynika, że okres taki nie może być elementem takiej sprawy, więc nie może decydować o jej bezprzedmiotowości. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że takie (przedstawione wyżej) rozumienie okresu zajęcia pasa drogowego na jaki wydawane jest zezwolenie, daje podstawę do kontroli legalności działania organów w sytuacji, gdy zezwolenie zostaje wydane nawet po okresie na jaki wnioskowała strona. Takie ujęcie tej materii daje możliwość oceny legalności zajęcia pasa drogowego w oderwaniu od wnioskowanego okresu, a to w konsekwencji pozwala przesądzić, czy organy działały legalnie udzielając lub odmawiając udzielenia zezwolenia. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że aprobowana konstrukcja sprawy i postępowania o udzielenie zezwolenia, niewiążąca możliwości merytorycznej kontroli z okresem o jaki wnioskuje strona, spełnia funkcję gwarancyjną. Stanowisko analogiczne do przedstawionego powyższej prezentowane było także w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 458/19. W wyroku tym Sąd stwierdził, że upływ terminu na który strona zwraca się o przyznanie jej uprawnienia nie powoduje automatycznie, że wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego (oczywisty brak podstaw faktycznych i prawych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy). Sąd wojewódzki akcentował, że problematyka ta związana jest z tzw. temporalną skutecznością decyzji o charakterze konstytutywnym. Podkreślał, że "teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zapatrywanie, że decyzje konstytutywne (niewątpliwie taki charakter posiada decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego) mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Podkreśla się, że skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji moment, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego (tak np. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., I OSK 1540/17). W sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego tymi przepisami są przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia wydanego przez zarządcę drogi w formie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie akcentował, że przepisy te nie przewidują, aby upływ okresu, na który wnioskodawca ubiega się o udzielenie zezwolenia stanowić miały o bezprzedmiotowości postępowania. Zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek o zajęcie pasa drogowego został złożony przed rozpoczęciem okresu na jaki skarżąca ubiegała się o zezwolenie, a brak ostatecznej decyzji był wynikiem wadliwego działania organu. Zatem możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia z mocą wsteczną (ex tunc), a więc obejmującą okres sprzed wydania decyzji (...). Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że upływ okresu, na który skarżąca ubiegała się o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stanowił przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy i nie oznaczał bezprzedmiotowości postępowania. Skarżąca miała w rozstrzygnięciu sprawy interes prawny i faktyczny, który wynikał choćby z możliwości nałożenia stosownej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Nadto, jak trafnie przyjęto w cytowanym wyroku, "z zasady dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a. wnika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Fakt, że w międzyczasie - tj. między wniesieniem odwołania, a datą decyzji odwoławczej, upłynął okres planowanego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego nie czyni postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym. Skoro strona składając odwołanie nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, ma prawo domagać się w przewidzianym przepisami k.p.a. trybie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy w drugiej instancji. Temu z kolei uprawieniu odpowiada obowiązek organu jego rozpoznania i rozstrzygnięcia, od którego to obowiązku nie może się uchylić. Idąc dalej stwierdzić należy, że istnienie nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, zakwestionowanej w drodze odwołania przez stronę, uniemożliwia ustalenie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego tylko z powodu upływu terminu planowanego przez stronę zajęcia pasa drogi." Podzielając zaprezentowane wyżej stanowiska i towarzyszącą im argumentację – iż okres zajęcia pasa drogowego nie stanowi konstytutywnego elementu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego Sąd orzekający w tej sprawie uznał, że brak było podstaw do uznania za trafny przyjęty przez SKO w Krakowie kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy (uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem z uwagi na bezprzedmiotowość całego postępowania wynikającego z faktu upływu terminu na który spółka wnioskowała o wydanie zezwolenia). Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, a podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). Z uwagi na pozbawienie przez Sąd mocy wiążącej jedynie decyzji organu II instancji, wobec braku podzielenia stanowiska tego organu o wystąpieniu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ustosunkowanie się do zarzutów skargi skierowanych przeciwko "merytorycznemu" rozstrzygnięciu (tj. dotyczących odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) byłoby przedwczesne, a zatem nieuprawnione. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna sprawę o wydanie skarżącej spółce oczekiwanego zezwolenia. Weźmie w tym zakresie pod uwagę także zarzuty spółki sformułowane w środku uruchamiającym tok instancji, i zajmie stanowisko względem podnoszonych przez skarżącą argumentów. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej. Z uwagi na powyższe, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kwoty uiszczonego wpisu (200 zł), wynagrodzenie adwokata – 480 zł (§14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów; Dz. U. 2023 r., poz. 1964) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictw dla pełnomocnika i substytuta (2x17 zł), co łącznie dało kwotę 714 zł.