III SA/Kr 1166/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 września 2009r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej skargę oddala wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 maja 2010r. W dniu [...] 2008r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. G. choroby zawodowej – choroby skóry: kontaktowe zapalenie skóry z podrażnienia – wymienionej w poz. 18/2 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Swoje rozstrzygnięcie Powiatowy Inspektor Sanitarny oparł na zebranych dowodach: – orzeczeniu lekarskim Ośrodka Medycyny Pracy Nr [...], znak: [...] z dnia [...] 2007r. o braku podstaw do rozpoznania choroby skóry pochodzenia zawodowego: kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia, – orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Nr [...] z dnia [...] 2008r. o braku podstaw do rozpoznania kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia oraz – ocenie narażenia zawodowego. Od powyższej decyzji J. G. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż w badaniu wykonywanym w Ośrodku Medycyny Pracy dermatolog rozpoznał cechy klinicznego zapalenia skóry dłoni takie jak: lichenizacja ze złuszczeniem na rumieniowym podłożu oraz zmiany łuszczycowe innych okolic ciała. Z kolei w badaniu histopatologicznym skóry dłoni przeprowadzonym przez Instytut Medycyny Pracy Zdrowia Środowiskowego nie stwierdzono obecności zmian łuszczycowych. Badanie dermatologiczne przeprowadzone było po dwutygodniowej hospitalizacji (odizolowaniu od czynników drażniących). Decyzją z dnia 11 września 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. Nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż organ I instancji prowadząc postępowanie stosował przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), które to rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy. Tymczasem wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy, jaki i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach – są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wyżej wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r., a zatem utrata ich mocy obowiązującej nastąpiła w dniu 2 lipca 2009r. Zdaniem organu II instancji, powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie, a także decyzja kończąca postępowanie w I instancji wydana została na podstawie przepisów prawa niezgodnych z Konstytucją, co skutkuje jej uchyleniem. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że w ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Sanitarny powinien dokonać analizy dokumentacji i rozpatrzyć sprawę J. G. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Z powyższą decyzją nie zgodził się J. G. i pismem z dnia 19 października 2009r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, iż Wojewódzki Inspektor Sanitarny prowadził postępowanie odwoławcze i wyjaśniające i w związku z tym winien wydać decyzję orzekającą z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto zdaniem skarżącego, organ niższej instancji nie może wypowiadać się co do czynności przeprowadzonych przez organ nadrzędny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził również, iż od dnia 3 lipca 2009r. obowiązują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Wskazał także, że przepis art. 138 § 2 Kpa stanowi podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zmiana przepisu prawa w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie choroby zawodowej i wejście w życie od dnia 3 lipca 2009r. nowego rozporządzenia w tej materii uzasadnia podstawę takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym przypadku doszłoby bowiem do sytuacji nie zachowania dwuinstancyjności orzekania. Ponadto orzeczenia lekarskie zostały wydane w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny i wymagają oceny obydwu jednostek orzeczniczych w świetle nowego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Także wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – uznane zostało za niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Z dniem 3 lipca 2009r. przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji utraciły zatem moc obowiązującą. Z tym samym dniem tj. 3 lipca 2009r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka do uchylenia decyzji organu I instancji. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanej decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji została wprawdzie wydana w okresie kiedy obowiązywało jeszcze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r., ale z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną decyzji organu I instancji, obalone zostało domniemanie konstytucyjności tych przepisów. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczenia Trybunału jest funkcjonalność prawa – dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z powołanej normy konstytucyjnej w zestawieniu jej z treścią art. 145a § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji skutkowałoby koniecznością jej uchylenia przez sąd administracyjny. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680; także wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Tym samym należy uznać, że organ II instancji postąpił prawidłowo uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wbrew stanowisku skarżącego przedstawionemu w skardze organ II instancji nie mógł wydać decyzji merytorycznej rozstrzygającej niniejszą sprawę co do istoty w oparciu o nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa organy administracyjne różnych stopni. Konieczne jest więc utrzymanie tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Warunkiem utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej w obu instancjach jest również rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Gdyby więc organ II instancji wydał decyzję merytoryczną w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. naruszyłby tym samym wyżej omawianą zasadę dwuinstancyjności, co z kolei skutkowałoby uchyleniem takiej decyzji przez sąd administracyjny. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.