III SA/Kr 1175/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zawadzka spr. Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. G., J. P. – B., M. P. – B., wspólników spółki cywilnej A s.c. w S na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 lipca 2017 r., znak [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PIS") z dnia [...] 2017 r., nr [...] dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania z wniosku K. G. oraz M. P. – B. - wspólników spółki cywilnej A w S (dalej : "skarżący") i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 6 marca 2017 r. do PIS wpłynął wniosek wspólników spółki A s.c. w S w sprawie objęcia nadzorem indywidualnym przez PIS obiektu rekreacyjno-wypoczynkowego "A" i zakwalifikowania obiektu do kategorii "inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100m2 i głębokości ponad 0,4 m, w najgłębszym miejscu lub powyżej 1,2 m". Skarżący we wniosku wskazali, iż obecny nadzór sanitarny prowadzony jest na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2016). Według skarżących nadzór ten nie odpowiada przeznaczeniu obiektu "A", jak również nie jest dostosowany do stosowanej w nim technologii wymiany wody i do właściwości fizykochemicznej wykorzystywanej w nim wody termalnej. Zwrócono uwagę, że woda w nieckach ma wysoką temperaturę (do 38 st. C) i utrzymywanie jej na takim poziomie ciepła wymaga jej ciągłego uzupełniania. System wymiany wody jest zatem systemem częściowo otwartym (do całkowitej wymieniany wody dochodzi w przeciągu 24h), co sprzyja jej naturalnemu oczyszczaniu. Jednocześnie system ten powoduje, że dla utrzymania wymaganego rozporządzeniem stężenia chloru musi być on codziennie uzupełniany w bardzo dużych ilościach, co skutkuje ostrym i nieprzyjemny zapachem wody. Dodatkowo podkreślono, że długie odziaływanie wody o wysokiej temperaturze przy jednocześnie wysokim stężeniu chloru budzi obawy co do możliwego wpływu na zdrowie osób korzystających z basenów. Organ pierwszej instancji w dniu 31 maja 2017 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie objęcia nadzorem indywidualnym przez PIS obiektu rekreacyjno-wypoczynkowego "A" i zakwalifikowania ww. obiektu do kategorii "inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100m2 i głębokości ponad 0,4 m, w najgłębszym miejscu lub powyżej 1,2 m". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że mające w sprawie zastosowanie akty prawne nie zawierają normy kompetencyjnej pozwalającej PIS na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lub zmiany kwalifikacji obiektu. Dlatego zdaniem organu I instancji brak materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia żądanego przez stronę, przy jednoczesnym braku możliwości wskazania innych organów właściwych w celu ewentualnego przekazania sprawy, spełnia przesłanki do uznania, że istnieje uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że obiekt spełnia kryteria pływalni. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie: art. 61a K.p.a. - poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo, iż istnieją przesłanki do jego prowadzenia i wydania decyzji ustalającej zakres prawa i obowiązków Wnioskodawcy, a także poprzez przekroczenie zakresu tej normy, polegający na formułowaniu wniosków i ocen dotyczących meritum żądania na etapie wstępnym; art. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez niewyczerpujące zbadanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że organ I instancji podjął w sprawie czynności zmierzające do rozpoznania sprawy, występując pisemnie do skarżących, o przekazanie szczegółowego opisu oraz schematu pełnej technologii poboru, uzdatniania i obiegu wody wykorzystywanej w obiekcie "A". Powyższe wykorzystał do przeprowadzenia oceny, której wynik posłużył do stwierdzenia w uzasadnieniu postanowienia, czy w świetle obowiązujących przepisów obiekt jest pływalnią, zarówno w kontekście przeznaczenia jaki i sposobu zasilania i uzdatniania wody. Wskazano, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania - w tym przypadku czy obiekt spełnia przesłanki do uznania go za ww. inny obiekt, a nie pływalnię. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W ocenie organu odwoławczego PIS po przeprowadzeniu wspomnianych czynności powinien umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienie skarżący wraz z J. P. – B. (trzecim ze wspólników spółki cywilnej A w S) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania z uwagi na stwierdzenie braku podstawy materialnoprawnej do rozpoznania wniosku, podczas gdy wniosek skarżących winien zainicjować działanie organu mające na celu wyjaśnienie podniesionych zastrzeżeń, co do adekwatności zakresu nadzoru sanitarnego sprawowanego przez organ i jego dostosowanie do indywidualnych warunków technicznych i sanitarnych panujących w obiekcie, co wynika z kompetencji organu zgodnie z art. 4 ust 1 pk1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu skargi stwierdzono min., że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż organ w sposób błędny zinterpretował wniosek strony złożony do PPIS. We wniosku tym skarżący zwrócili się bowiem o objęcie prowadzonego przez nią obiektu nadzorem indywidulanym inspektora sanitarnego, a nie o wydanie decyzji w przedmiocie kwalifikacji obiektu. Jako podstawę prawną do podjęcia właściwych działań w tym zakresie wskazano art. 4 ust 1 pkt 1, art. 6 pkt 3 oraz art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) dalej – ("P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 P.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę w ww. granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza normy o charakterze procesowym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania z wniosku wspólników A spółka cywilna i umorzył postepowanie. Co prawda przedmiotem badania przez organ II instancji było rozstrzygnięcia organu I instancji o charakterze formalnym, nie mniej jednak Sąd podkreśla, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 341/17, publ LEX nr 2398887). W niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji interpretując żądanie wniosku doszedł do przekonania, że skarżący domagali się wydania decyzji w przedmiocie zamiany kwalifikacji obiektu A z pływali na "inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100m2 i głębokości ponad 0,4 m, w najgłębszym miejscu lub powyżej 1,2 m". Organ pierwszej instancji uznał, że brak normy prawnej dających kompetencję inspektorowi sanitarnemu do wydania tego typu aktu musiał doprowadzić do odmowy wszczęcia postępowania, natomiast organ odwoławczy stwierdził, że była to podstawa do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji nie mogą być uznane za prawidłowe, gdyż zostały wydane na skutek błędnego odczytania intencji wnioskodawców przez organ I instancji, czego organ odwoławczy nie dostrzegł. Analizując legalność działań organów w niniejszej sprawie należy na wstępie wskazać, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 99 K.p.a.). Wyżej przedstawione ogólne zasady postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organy obu instancji, co miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że o charakterze danej czynności procesowej nie decyduje nazwa czy forma podania, lecz wyłącznie jego treść oraz intencja wnioskodawcy, a zatem w sytuacji uzasadnionych wątpliwości organ jest zobligowany wezwać wnoszącego podanie do sprecyzowania żądania (art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a.). Jeżeli zatem treść podania strony budzi uzasadnione wątpliwości organ administracji jest zobligowany do wyjaśnienia jej rzeczywistej woli. Niedopuszczalne jest bowiem samodzielne ustalanie woli strony przez organ, bowiem mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 999/05; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie można podzielić poglądu, że organ administracji w drodze interpretacji treści żądania strony winien ustalić cel wynikający z treści tego żądania (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, publ. LEX nr 2393211). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, wyszedł z błędnego założenia, że skarżący domagali się wydania decyzji w przedmiocie zmiany kwalifikacji obiektu A z pływalni na "inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100m2 i głębokości ponad 0,4 m, w najgłębszym miejscu lub powyżej 1,2 m". Jakkolwiek we wniosku skarżących z dnia 6 marca 2017 r. znalazło się min. stwierdzenie " proszę, aby Powiatowy Inspektor Sanitarny zakwalifikował obiekt rekreacyjno-wypoczynkowego "A" do kategorii "inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100 m2 i głębokości ponad 0,4 m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m"" nie mniej jednak należało odczytywać je w połączeniu z treścią całego wniosku - także jego uzasadnienia. Sąd zwraca uwagę, że w treści wniosku zawarto min., że skarżący domagają się objęcia ww. obiektu nadzorem PPIS w Nowym Targu uznając, że dotychczasowy nadzór nie odpowiada przeznaczeniu obiektu oraz jest niedostosowany do stosowanej w nim technologii wymiany wody oraz właściwości fizykochemicznych wykorzystywanej w nim wody termalnej. Podnosząc specyfikę obiektu skarżący zakwestionowali zasadność utrzymywania w wodzie stężenia chloru wolnego zgodnego z wymogami przewidzianymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (Dz.U. z 2015 r., poz. 2016). Jednocześnie Sąd podkreśla, że w uzasadnieniu skargi skarżący jednoznacznie stwierdzili, że podstawę prawną do podjęcia wnioskowanych przez nich właściwych działań stanowią z jednej strony przepisy kompetencyjne w tym w szczególności art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261), z drugiej zaś strony działania informacyjne prowadzone na podstawie art. 6 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stwierdzono też, że wniosek miał być "impulsem" mającym na celu podjęcie przez organ działań weryfikacyjnych, mających na celu analizę zgłoszonych przez skarżących problemów, czy ewentualnego przeprowadzenia w tym zakresie kontroli i wydania stosownych zaleceń mających na celu dostosowanie wymogów sanitarnych dla obiektu na podstawie art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien precyzyjnie ustalić żądanie wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., również w zakresie tego, czy intencją skarżących w ogóle było wszczynanie postępowania zmierzającego do wydania aktu administracyjnego i na tej podstawie podjąć stosowne działania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.