III SA/Kr 1180/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 maja 2024 r. nr WP-VII.8641.70.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z 27 maja 2024 r., nr WP-VII.8641.70.2024 Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Wielickiego z 12 kwietnia 2024 r., znak DEŚ.710.958.2024.1.UK, orzekającą o odmowie przyznania R. R. (dalej: skarżący) prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 1 lipca 2020 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 23 stycznia 2019 r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Wieliczce, jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych przyznanym od 23 stycznia 2019 r. do 22 stycznia 2020 r. (decyzja z 31 stycznia 2019 roku, znak: DEŚ/230119/00005/2019, nr decyzji 656/kj/01/19). W dniu 8 lutego 2024 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Wieliczce wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z tego samego dnia, z którego wynikało, że skarżącemu przyznano rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 czerwca 2020 r. W związku z powyższym, postanowieniem z 8 lutego 2024 r. wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 23 stycznia 2019 r. W następstwie, decyzją z 9 lutego 2024 r., znak: DES.710.6.2023.2.UK, organ I instancji uchylił decyzję, co do której zostało wznowione postępowanie, odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 23 stycznia 2019 r. oraz odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku od 23 stycznia 2019 r., z powodu nabycia prawa do renty. Na skutek odwołania skarżącego, Wojewoda Małopolski, decyzją z 21 marca 2024 r. znak: WP-VII.8640.136.2024, uchylił ww. decyzję z 9 lutego 2024 r. w całości oraz poprzedzające je postanowienie i orzekł o utracie przez skarżącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od 23 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. W dniu 13 lutego 2024 r. skarżący złożył w urzędzie pracy wniosek o zarejestrowanie go jako osobę bezrobotną od 1 lipca 2020 r. oraz przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a w późniejszym okresie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Do pisma dołączył wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z 16 maja 2020 r., sygn. akt VII U 137/19 oraz decyzję ZUS z 5 lutego 2024 r., znak 1/25/01867059 o ponownym ustaleniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Starosta Wielicki decyzją z 12 kwietnia 2024 r., znak: DEŚ.710.958.2024.1 .UK, orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych od 1 lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zasiłek dla bezrobotnych pobrany przez skarżącego w okresie, za który ustalono mu wstecznie prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, został zaliczony na poczet przyznanego przez ten organ świadczenia w postaci renty. Niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał, że przepisy art. 78 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r.,poz. 475), dalej "u.p.z.", nie dają podstaw do przesunięcia okresu zasiłkowego i wykluczają możliwość równoczesnego pobierania renty i zasiłku. Dalej wskazano, że w przypadku skarżącego nie ma możliwości ustalenia na nowo prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ust. 1 u.p.z., gdyż w dniu 1 lipca 2020 r. nie wystąpiła okoliczność zarejestrowania skarżącego jako osoby bezrobotnej. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Zarzucił w nim naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 3 u.p.z. poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 7a k.p.a. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że od 1 lipca 2020 r. posiada status osoby bezrobotnej oraz związane z nim uprawnienia. Zaskarżoną decyzją z 27 maja 2024 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia, powołując się na treść art. 78 ust. 4 u.p.z. wskazano, że ustawodawca przewidział możliwość długotrwałych postępowań, których wyniki mogłyby wpływać na przyznane świadczenia. Stwierdzono, że istotą rozwiązania przyjętego w art. 78 ust. 4 u.p.z. jest umożliwienie bezrobotnemu przywrócenia przysługującego mu statusu bez konieczności ponownej rejestracji w przypadku przyznania mu na okres oznaczony, z mocą wsteczną, świadczeń wykluczających status osoby bezrobotnej gwarantujących uprawnienia z zakresu zabezpieczenia społecznego. Skutkuje to w efekcie pozbawieniem tego statusu, a co za tym idzie - również prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale tylko za okres, za który przyznano owe świadczenia. Prawo do zasiłku przysługuje na okres pozostały po skróceniu przyznanego wcześniej prawa do zasiłku o okres, za który przyznano prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. W tym kontekście wskazano, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych zostało przyznane skarżącemu od 23 stycznia 2019 r. do 22 stycznia 2020 r., natomiast rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznano skarżącemu na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 czerwca 2020 r. Zatem okres prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy wyczerpał w całości okres prawa do zasiłku. Jak podkreślono, skarżący wnioskuje o przyznanie zasiłku od 1 lipca 2020 r., jednak, zdaniem organu, istotny dla nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest moment rejestracji w urzędzie, czyli 23 stycznia 2019 r. Stwierdzono, że organy nie mają możliwości przyjmowania innej daty rejestracji dla oceny spełniania przesłanek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnią art. 71 ust. 1 i 2 pkt. 3 u.p.z. poprzez odmowę przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych za okres od 1 lipca 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwarzył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie natomiast z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że sprawa o takim samym przedmiocie została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 787/17. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela zawarte tam stanowisko i przyjmuje za własne. Ustalenia faktyczne w sprawie zostały poczynione w sposób prawidłowy i nie były przedmiotem sporu. Rozstrzygnięcia w sprawie wymagała kwestia prawa do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, gdy skarżący został zarejestrowany w urzędzie pracy, uznany za osobę bezrobotną i pobierał zasiłek, a następnie przyznano mu wstecznie prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na określony czas, obejmujący okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie skarżącemu przez Sąd Okręgowy w Krakowie (wyrok z 16 maja 2020 r., sygn. akt VII U 137/19 i Sąd Apelacyjny w Krakowie (wyrok z 21 listopada 2023 r., sygn. akt III A Ua 2108/20) renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy za okres od 1.11.2019 r. do 30.06.2020 r., tj. za okres, w którym skarżący posiadał status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku, stanowi podstawę do rozliczenia pobranego zasiłku dla bezrobotnych z przyznaną rentą – na mocy art. 78 u.p.z., co jak wynika z akt sprawy już nastąpiło (k. 15 a.a.). Rozstrzygnięcia wymaga kwestia przyznania zasiłku dla bezrobotnych od 1 lipca 2020 r. Argumentując odmowę jego przyznania, organy obu instancji oparły się na art. 78 u.p.z. Zgodnie z jego treścią, w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa m. in. do renty z tytułu niezdolności do pracy, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano tę rentę. Zdaniem organów w przypadku skarżącego okres prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyczerpał w całości okres prawa do zasiłku. Ponadto organy wskazały na treść art. 71 ust. 1 u.p.z., który określa zdarzenie, jakim jest dzień zarejestrowania, z czego wywiedziono, że od tego momentu i zdarzenia należy uzależnić prawo do zasiłku. Tym dniem w przypadku skarżącego był 23 stycznia 2019 r., natomiast 1 lipca 2020 r., od którego skarżący wnosi o przyznanie zasiłku, nie miała miejsca procedura rejestracyjna, co w ocenie organów uniemożliwia przyznanie zasiłku. Jednocześnie Wojewoda, powołując się art. 78 ust. 4 u.p.z., podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że status osoby bezrobotnej został skarżącemu przywrócony automatycznie, w dniu następującym po ostatnim dniu przysługującego mu świadczenia rentowego. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że cyt. wyż. przepis art. 78 ust. 4 u.p.z., a także treść decyzji Wojewody Małopolskiego z 21 marca 2024 r. o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku za okres od 23 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2020 r., wskazują, że sam fakt rejestracji skarżącego z dnia 29 stycznia 2019 r. nie został zniesiony, uległy natomiast przesunięciu w czasie jego prawne skutki w wyniku późniejszego zdarzenia prawnego jakim było przyznanie renty ex tunc. Oznacza to, że w dniu 1 lipca 2020 r. skarżącemu nijako odżył status osoby bezrobotnej, natomiast przesunięty w czasie został moment, w którym powstaje na nowo prawo do zasiłku dla bezrobotnych jeśli są spełnione warunki określone w ustawie (w przypadku skarżącego - art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z.). Do takich wniosków prowadzi zastosowanie wykładni celowościowej art. 71 ust. 1 u.p.z. w powiązaniu z art. 78 ust. 4 u.p.z. Tego rodzaju wykładnia ma pierwszeństwo nad wykładnią językową wtedy, gdy przemawia za tym silne uzasadnienie aksjologiczne albo wykładnia językowa prowadzi do absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, str. 551-552). Od znaczenia literalnego danego przepisu można odstąpić wówczas, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, str. 101), a w rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała. W ocenie Sądu przy interpretacji art. 71 ust. 1 u.p.z. należało też posłużyć się metodą wykładni systemowej, opartej na założeniu, iż prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Wykładni prawa należy bowiem dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rozumienie treści przepisu prawnego jest bowiem wyznaczone nie tylko przez jego brzmienie, lecz także przez treść innych przepisów prawnych mających wpływ na rozumienie interpretowanego przepisu (w ramach wykładni systemowej), a także przez wyznaczniki pozaustawowe, jak przyjęte reguły wykładni, aksjologia leżąca u podstaw danego porządku prawnego, cel i funkcje danego unormowania w kontekście aktualnych stosunków społecznych, ekonomicznych i kulturowych oraz tym podobne (zob. uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7.03.1995 r., W 9/94, OTK 1995, nr 1, poz. 20). Orzekające w sprawie organy skupiły się jedynie na fragmencie normy zawartej w art. 71 ust. 1 u.p.z., podnosząc, że zawsze prawo do zasiłku przyznawane jest na okres przyszły, od dnia rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Tymczasem istotą regulacji wymienionego przepisu w kontekście całej ustawy jest to, że zasiłek dla bezrobotnych jako podstawowe świadczenie, przysługuje osobie posiadającej status bezrobotnego oraz spełniającej warunki wymienione w art. 71 u.p.z. W ocenie Sądu korzystny dla skarżącego wyrok sądowy w sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i w konsekwencji przyznanie renty na czas określony, wywołujące skutek ex tunc, nie może pozbawiać go prawa do zasiłku dla bezrobotnych po ustaniu prawa do renty wobec spełnienia podstawowej przesłanki, tj. posiadanie statusu bezrobotnego i wobec braku konieczności ponownego faktycznego zarejestrowania. Wsteczne przyznanie renty powoduje natomiast odstąpienie od zasady wyrażonej w przepisie art. 71 ust. 1 u.p.z., że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. W ten sposób zostaje zapewniona spójność systemu prawa i ochrona słusznych interesów skarżącego. Tego rodzaju pogląd wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. w wyrokach: WSA w Łodzi z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt 430/08, NSA z 27 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 695/07, wydanym w sprawie o podobnym stanie faktycznym oraz w wyrokach NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 171/12 i z 21 kwietnia2016 r., sygn. kat I OSK 1702/14, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd aprobuje. W pierwszym z wymienionych orzeczeń NSA zauważył, że rozpoznawana przezeń sprawa stanowi przykład braku korelacji w systemie prawa, pomiędzy przepisami regulującymi zasady przyznawania zasiłku dla bezrobotnych a przepisami dotyczącymi przyznawania świadczeń rentowych, w szczególności w kontekście wzajemnego oddziaływania (skutków prawnych) przyznanych świadczeń na sytuację prawną ich beneficjenta. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dyrektywy wykładni zgodnej z Konstytucją na tle jej art. 67 ust. 2. W myśl tego przepisu obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Powołany przepis należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. Jednocześnie ustalając prawo skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych organ uwzględni okoliczność, że z dołączonej do akt administracyjnych dokumentacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika okoliczność pobierania przez skarżącego renty przez okres przekraczający 365 dni, co wypełnia przesłankę z art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał przyjętą przez organy wykładnię art. 71 ust. 1 oraz art. 78 ust. 4 u.p.z. za błędną, co stanowi naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.