III SA/Kr 1186/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie S WSA Renata Czeluśniak S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Nr VI/56/19 Rady Gminy Laskowa z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa Sechna stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Laskowa, działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 7, art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 609) podjęła 29 marca 2019 r. uchwałę nr VI/56/19 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sechna (publ. Dz. Urz. Woj. Małop. 2019 r., poz. 2749). Załącznik do tej uchwały stanowił Statut Sołectwa Sechna. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niepoddanie Statutu Sołectwa Sechna społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. O ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy nie dysponuje niczym nieskrępowaną swobodą w tym przedmiocie. Granice tej swobody wyznaczają bowiem przede wszystkim przepisy ustawy o samorządzie gminnym, którymi rada jest związana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 17 marca 1992 r., SA/Wr 238/92). Następnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 Prokurator podał, że "przepisy art. 5 ust. 2 oraz 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami". Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne było zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (wyrok z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 178/08) Prokurator podał, że "wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być przy tym rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą. Chodzi tu przy tym o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy rada gminy powinna określić odrębną uchwałą podjętą stosownie do przepisu art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym". Konfrontując powyższe rozważania z realiami niniejszej sprawy, Prokurator wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Laskowa nie poddała projektów przyjętych nią statutów konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Tymczasem uchwała taka, określając między innymi podmiot uprawniony do inicjowania konsultacji, sposób i formę tych konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników, sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., III SA/Wr 140/13), stanowi podstawę przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej. W ocenie Prokuratora, nie spełnia wymogu np. poddanie projektu statutu konsultacji przez samo tylko ogłoszenie na stronie internetowej z możliwością kierowania uwag do opublikowanego projektu uchwały, w sytuacji gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale. Przewodnicząca Rady Gminy Laskowa pismem z 26 września 2023 r. poinformowała Prokuratora, że nie podejmowano uchwały w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych. Również Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, w odpowiedzi na zapytanie Prokuratora, pismem z 22 listopada 2023 r. poinformował, że Rada Gminy Laskowa nie podejmowała uchwały w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych. Prokurator powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 podał, że "faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można uzasadniać li tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji". Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje bowiem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Laskowa wniósł o oddalenie skargi. Organ przyznał, że procedura konsultacji projektów statutów sołectw, w tym Sołectwa Sechna, nie została przeprowadzona w trybie uchwały podjętej przez Radę Gminy Laskowa w trybie art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tego rodzaju uchwały w samorządzie Gminy Laskowa nie podjęto. Jednakże w ocenie organu, powyższe nie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sechna, jeżeli faktycznie tego rodzaju konsultacje zostały przeprowadzone, a dokumentacja z tym związana poświadcza, że konsultacje zostały przeprowadzone przez Zebranie Wiejskie, zatem organ sołectwa, w skład którego wchodzą wszyscy mieszkańcy stale zamieszkali na terenie tego sołectwa. Na dowód powyższego organ wskazał dokumenty załączone do odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem sankcja stwierdzenia nieważności winna być stosowana z rozwagą i tylko wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny i nie dający się pogodzić z wynikającymi z Konstytucji zasadami działania organów prawa. Zdaniem organu orzecznictwo wskazujące na konieczność podjęcia w pierwszej kolejności uchwały opartej na kompetencji wynikającej z art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminny dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których przeprowadzenie konsultacji budzi wątpliwości co do tego czy miało miejsce, bądź co do sposobu, w jaki zostały przeprowadzone. W ocenie organu, zwołanie z odpowiednim wyprzedzeniem zebrania wiejskiego, przedstawienie zainteresowanym projektu statutu i przeprowadzenie nad nim publicznej dyskusji, w której mogli wziąć udział mieszkańcy sołectwa odpowiada standardom wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Trudno zakładać, że standard konsultacji mógłby zostać zakreślony szereg - w przypadku gdy chodzi o akt prawny, który dotyczy wyłącznie danego sołectwa, nie zaś ogółu społeczności gminy. W tej sytuacji mimo formalnego braku występującego po stronie Gminy brak jest uzasadnienia dla zastosowania najdalej idącego trybu w postaci stwierdzenia nieważności. Naruszałoby to bowiem zasadę proporcjonalności. W orzecznictwie sądowym wskazano, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2023 r., II SA/Bd 1298/22, WSA w Białymstoku z 12 września 2019 r., II SA/Bk 517/19). W ocenie organu, naruszenie, które zostało zarzucone Gminie w skardze takiego charakteru nie posiada. Cały proces konsultacji miał charakter transparentny, jawny i dostępny dla nieograniczonego kręgu zainteresowanych. Sam fakt, że nie został on przeprowadzony po wcześniejszym podjęciu przez Radę Gminy uchwały na podstawie art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie powinien przemawiać za zastosowaniem najdalej idącej sankcji w stosunku do podjętej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ w dacie uchwalenia statutów niezbędna była procedura ich konsultacji na podstawie odrębnie podjętej uchwały rady gminy w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem kontroli Sądu był uchwała nr VI/56/19 Rady Gminy Laskowa z 29 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sechna. Rozpoznając sprawę Sąd kierował się przy tym poglądami sądów administracyjnych, w analogicznych sprawach, tj. m.in. oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r., III OSK 4305/21. Z tych to powodów uzasadnienie powtarza przedstawioną w nim argumentację. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Jednakże w myśl art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jak więc wskazują przytoczone przepisy rada gminy powinna podjąć uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Co więcej, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że uchwały określające zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami mają charakter prawa miejscowego, które musi zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i wskazane tam orzecznictwo). Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawy o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; z 15 lipca 2021 r., III OSK 3688/21; por. też wyrok TK z 23 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23). Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W rozpoznawanej sprawie, Rada Gminy Laskowa, przed uchwaleniem Statutu Sołectwa Sechna, nie podjęła zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony uchwałą z 29 marca 2019 r., nr VI/56/19 Statut Sołectwa Sechna nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Naruszenie zasad regulujących procedurę legislacyjną aktów prawa miejscowego (tu: uchwalenie statutów bez uprzednich konsultacji przeprowadzonych zgodnie z odrębnie podjętą uchwałą w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszała prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji wyroku.