III SA/Kr 1189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta G na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania błędnie skartowanej granicy działki skargę oddala. Decyzją z [...] 2014 r., znak: [...] Starosta G działając na wniosek Miasta G orzekł o sprostowaniu błędnie skartowanej granicy działki nr [...] od strony działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na mapie ewidencji gruntów w skali 1:1000 dla obrębu ewidencyjnego G jednostka ewidencyjna Miasto G - bez zmiany ich powierzchni, na podstawie mapy uzupełniającej z bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, opracowanej przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. M., włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 kwietnia 2014 r. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania M. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. Odwołujący zaskarżył ww. decyzję do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1775/14 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Starosta G, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...] orzekł o sprostowaniu błędnie skartowanej granicy działki nr [...] od strony działek nr: [...], [...], [...], [....], [...] na mapie ewidencji gruntów w skali 1:1000, prowadzonej dla obrębu ewid. G, jedn. ewid. Miasto G. Od powyższej decyzji, działając przez pełnomocnika adw. O. G., M. K. złożył odwołanie, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to art. 32 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzanie postępowania w pierwszej instancji z całkowitym, pominięciem ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika, 2) przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niewiarygodnego i nieadekwatnego materiału dowodowego, 3) art. 24 ust. 2b pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez wykorzystanie trybu aktualizacyjnego do ustalenia przebiegu granic nieruchomości utworzonych z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], obr. G, jedn. Miasto G, mimo braku podstaw do zastosowania tego trybu postępowania. Odwołujący się wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 11 lipca 2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) - dalej u.p.g.k., uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 24 ust. 2a pkt 2, ust. 2b u.p.g.k., oraz § 44 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) i podniósł, że wydanie w powyższej sprawie decyzji przez Starostę G wskazuje, iż jako tryb aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, przyjęty został tryb postępowania administracyjnego, który nakłada na organ obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art.: 7, 10, 28, 40, 77, 80 k.p.a. oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na podniesioną w odwołaniu kwestię, iż "pełnomocnik przedłożył do akt pełnomocnictwo do działania w imieniu Skarżącego na etapie postępowania przed organem II instancji, prowadzonym jeszcze przed uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Pełnomocnictwo to nosi datę 8 września 2014 r. i obejmuje zastępstwo Skarżącego w sprawie "aktualizacji granic działek przed Wojewódzki Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do sygn. akt. [...] oraz - w instancjach właściwych w tej sprawie (...). Pełnomocnictwo o którym mowa nie utraciło mocy tylko przez to, że sprawa została przekazana organowi do ponownego rozpoznania, na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie." W celu wyjaśnienia powyższego organ zapoznał się z aktami sprawy znak: [...]i stwierdził, iż zwierają one niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię wskazanego w odwołaniu przez adwokata O. G. pełnomocnictwa z dnia 8 września 2014 r., jednakże pełnomocnictwo to zostało udzielone już po rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu odwoławczym, gdyż decyzję znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał [...] 2014 r. Organ stwierdził też, że w aktach sprawy, zgromadzonych przez Starostę G w związku z ponownym jej rozpatrywaniem, po wyroku WSA, brak jest pełnomocnictwa, mimo że jak słusznie podniósł skarżący winno obowiązywać nadal ponieważ nie zostało odwołane. Organ wskazał na treść art. 33 k.p.a i podkreślił, że pomimo, że w aktach sprawy znak: [...] znajduje się kopia pełnomocnictwa, to należy domniemywać na korzyść strony, że takie pełnomocnictwo zostało udzielone. W ocenie organu odwoławczego pełnomocnictwo udzielone przez M. K. adwokatowi O. G. do zastępstwa w sprawie aktualizacji granic działek przed Wojewódzki Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do sygn. akt. [...] oraz w instancjach właściwych w tej sprawie, jak również w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje od dnia 8 września 2014 r. i dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych prowadzonego przez Starostę G oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Ponieważ ww. pełnomocnictwo zostało udzielone już po wydaniu decyzji znak: [...] z 20 sierpnia 2014 r., to decyzja nie była kierowana do adwokata O. G. Prawdopodobnie więc organ I instancji, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, nie posiadał wiedzy, że w rozpatrywanej sprawie jest ustanowiony pełnomocnik. Pomimo więc tego, że skarżący, mimo wielokrotnie otrzymywanej korespondencji ze Starostwa Powiatowego w G oraz kierowania pism do Starostwa nie zwrócił uwagi organowi, iż adresatem przesyłanej korespondencji winien być jego pełnomocnik, to zarzut pominięcia ustanowionego pełnomocnika należy uznać za zasadny. Pominięcie pełnomocnika strony stanowi bowiem naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Reasumując, organ wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 10, 28, 40 § 2 k.p.a., a w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta G winien zapewnić stronom i ich pełnomocnikom czynny udział w każdym stadium postępowania. Na powyższą decyzję Miasto G - dalej strona skarżąca, działając przez pełnomocnika wniosło skargę do WSA w Krakowie, zarzucając w niej naruszenie: 1) przepisów art. 10, 28, 40 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że decyzja Starosty G z dnia [...] 2016 r. została wydana z naruszeniem ww. przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy organ drugiej instancji nie wykazał, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w stopniu niewystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia, a ponadto każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków wynikających z procedury administracyjnej powinna być oceniana indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz skutków procesowych dla danego podmiotu; 2) przepisu art. 40 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż pomimo wskazanych okoliczności dotyczących udzielenia pełnomocnictwa – uznano, że przez przedłożenie niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa należy domniemywać, że takie pełnomocnictwo zostało udzielone, podczas gdy pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, nie można bowiem domniemywać istnienia pełnomocnictwa; 3) art. 136 k.p.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż zakres uchybień nie pozwalał na zastosowanie przez organ art. 136 k.p.a. i tym samym z powyższego wynika, że w sprawie zostały spełnione przestanki z art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia jest dopuszczalne wyjątkowo, a zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co w sprawie nie miało miejsca. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i obciążenie WINGiK kosztami postępowania. Organ wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że zwrócił się do adw. O. G. o przedłożenie oryginału lub potwierdzonej kopii udzielonego w dniu 8 września 2014 r. pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo to wpłynęło do organu. W piśmie procesowym z dnia 5 października 2016 r. uczestnicy postępowania M. K., R. T. wnieśli o oddalenie skargi, a w przypadku uwzględnienia skargi, o zobowiązanie organu II instancji do uchylenia decyzji Starosty G z dnia [...] 2016 r. z jednoczesnym zobowiązaniem do orzeczenia co do istoty sprawy zawartej w ww. decyzji, albo umorzenia postępowania w I instancji – jako, że dotyczy ważnego interesu prawnego uczestnika postępowania; III. nadto działając w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi wnieśli o: stwierdzenie, że Starosta G dopuścił się przewlekłego postępowania w sprawie znak [...]; wymierzenie Staroście G grzywny z tytułu dopuszczenia się przewlekłości postępowania, w szczególności poprzez niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2015 roku - sygn. akt III SA/Kr 1775/14, zobowiązanie Starosty Go do wydania decyzji co do istoty sprawy lub umarzającej postępowanie w przypadku nieuwzględnienia wniosku w pkt. 2 pisma. IV. w trybie art. 111 § 2 ppsa o połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy określonej w pkt I ze sprawą określoną w pkt III. Na rozprawie pełnomocnik uczestnika oświadczyła, że oryginał pełnomocnictwa przedłożyła do akt administracyjnych osobiście, dzięki czemu, na jego podstawie mogła zapoznać się z aktami. Sprawa przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę G została wyłączona z nin. postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że warunkiem wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, załatwiającej sprawę co do istoty jest poprzedzenie jej postępowaniem, odpowiadającym wszystkim wymogom przepisów procedury administracyjnej. W szczególności postępowanie musi odpowiadać wszystkim zasadom ogólnym, zawartym w rozdziale 2 działu I k.p.a. (art. 6 – art. 16 k.p.a.). Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym wszystkie wymogi proceduralne zostały dochowane, możliwe jest dokonanie prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli poprzedzające wydany akt administracyjny postępowanie wymogów tych nie spełnia, przedwczesne jest dokonywanie oceny, czy prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego. Wobec wad postępowania nie można bowiem przyjąć, że ustalenia faktyczne, dające podstawę do subsumcji przepisów, odpowiadają prawdzie materialnej. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału w nim stron. Wynikająca z art. 10 k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie wszystkim stronom należy doręczyć wydaną decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. (...) ". Brak zapewnienia udziału w sprawie pełnomocnikowi strony jest równoznaczne z pozbawieniem udziału strony i nie zmienia tego ani aktywność samej strony (jeżeli nie wypowiedziała ona pełnomocnictwa procesowego) ani bierność pełnomocnika. Od momentu zawiadomienia organu administracji w sposób wskazany w art. 33 § 2 - 3 k.p.a., organ ten ma wynikający z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczania pełnomocnikowi pism kierowanych do strony. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zatem zapewniony udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne. W wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 50/12 wyrażono stanowisko, że "pominięcie przy doręczaniu decyzji pełnomocnika skutkuje wadą kwalifikowaną dającą podstawę do wznowienia postępowania (...)". W przedmiotowym postępowaniu organ I instancji nie umożliwił pełnomocnikowi strony udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Nie miał on możliwości wpływania na treść dokonanych ustaleń poprzez zgłaszanie wniosków dowodowych i tym samym do ustalenia faktów prawotwórczych, mających wpływ na wynik podjętego na ich podstawie rozstrzygnięcia. Zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania jest jedną z podstawowych zasad procedury i jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jeżeli strona pełnomocnika ustanowi, winien on być traktowany pod względem procesowym tak samo jak jego mocodawca. Winien być więc zawiadamiany o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie przez organ, jemu też należy doręczać wszelkie pisma, winien mieć zapewniony udział w postępowaniu do czasu odwołania jego pełnomocnictwa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ustanowienie pełnomocnika w sprawie ma na celu przede wszystkim ochronę strony przed skutkami nieznajomości prawa. Jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Naruszenie natomiast art. 10 k.p.a. prowadzi do sytuacji, w której strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, co daje podstawę do wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec stwierdzenia uchybienia, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest do uchylenia decyzji I instancji, która była dotknięta tą wadą, bez konieczności (a nawet możliwości) merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji pozbawiłoby stronę (tym razem reprezentowaną już przez pełnomocnika procesowego) do dwukrotnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie fakt znajdowania się w aktach sprawy jedynie kopii pełnomocnictwa oznaczał, że organ winien wezwać o uzupełnienie braków pełnomocnictwa w trybie art. 64 § 2 k. p.a., czego organ I instancji zaniechał. Użycie przez organ odwoławczy, że z powodu przedłożenia kopii pełnomocnictwa należy domniemywać jego udzielenie jest niewłaściwe. Udzielenia pełnomocnictwa nie można domniemywać. Dowodem jego istnienia jest forma pisemna lub zgłoszenie do protokołu. Jeżeli pełnomocnictwo zostało przedłożone, a organ nie dysponował jego oryginałem winien wezwać, jak uczynił to organ II instancji, do jego przedłożenia bądź poświadczenia za zgodność z oryginałem. Nieprzedstawienie oryginału dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej, jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2012 r. II SA/Gl 765/11). Należy też podzielić należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 19 listopada 2014 r., II GSK 1586/13, że skoro zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu lub wątpliwości co do jego zakresu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika. Niedokonanie tego obowiązku przez organ stanowi naruszenie wyrażonej w art. 64 § 2 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego wzywania stron do usunięcia stwierdzonych braków. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji ponieważ wadliwość reprezentowania uczestnika w postępowaniu wystąpiła w postępowaniu przed tym organem. Zaistnienie podstawy wznowienia postępowania powoduje, że postępowanie przed organem I instancji musi zostać powtórzone. Dlatego zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 lipca 2016 r. jest zgodna z prawem i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Całkowite pominięcie pełnomocnika strony w przeprowadzonym postępowaniu nie pozwala bowiem uznać aby sprawa została wszechstronnie rozpoznana. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.