III SA/Kr 1190/19

|Sygn. akt III SA/Kr 1190/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Barbara Pasternak (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r., sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 27 lipca 2019 r. ([...]) na podstawie art. 17, 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018. 2220 ze zm.), § 8 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) i art. 104, 107 kpa Wójt Gminy odmówił A. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że A. S. nie spełnia warunków do otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, nie można było bowiem ustalić daty powstania niepełnosprawności J. P. Organ przyjął więc datę 11 stycznia 2019 r tj. datę złożenia wniosku w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności jako początek tego terminu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. S. Podniosła, że organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołuje się na art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli na czas powstania niepełnosprawności, bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Decyzją z dnia 23 września 2019 r. ([...]) na podstawie art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018.2220) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Zdaniem Kolegium w sprawie kluczowe znaczenie ma - z uwagi na brzmienie cyt. wyżej przepisów - data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki J. P. (ur. [...] 1940 r.). Z dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 25 lutego 2019 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że J. P. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Zatem została spełniona przesłanka ustawowa określona w art. 17 ust. 1 lit. b) cyt. ustawy, warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 – Kolegium wskazało, że decyzje w przedmiocie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter decyzji związanych. Oznacza to, że ich treść wynika wprost z regulacji ustawowych. Tym samym żadne inne aniżeli określone w ustawie czynniki, nie mogą decydować o przyznaniu przedmiotowych świadczeń. Stąd też, w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie mogło odmówić zastosowania przepisu ustawy wyłącznie w oparciu o zarzut niekonstytucyjności. Podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu w/w wyroku wyraźnie wskazał, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki" (podkreśl. Kolegium). Dalej wskazano, że będąc związanym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a takimi są również przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium zobligowane jest stosować je w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż powoływany wyrok TK nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności nakłada na ustawodawcę obowiązek zmiany przepisu, co nie oznacza jednak dopuszczalności stosowania przez organ administracji art. 17 ust. 1 b ustawy w takim kształcie, jakby ten przepis już został zmieniony bądź uchylony przez ustawodawcę. Zasadniczym adresatem powoływanego orzeczenia Trybunału jest właściwy organ prawodawczy, natomiast nie organ administracyjny, który zobowiązany jest wyłącznie stosować prawo w brzmieniu obowiązującym. Do dnia wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian w zakresie brzmienia w/w przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych pomimo, iż od daty wydania w/w wyroku TK ustawa ta była już kilkakrotnie zmieniana. Nadto, w przedmiotowej sprawie, analogiczne zastosowanie znajdzie wyrok I OSK 2020/14, w związku z czym brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sprzeczny z jego literalnym brzmieniem. Kolegium podało nadto, że stanowisko TK zostało wyrażone w odniesieniu do zupełnie innego stanu faktycznego, aniżeli występujący w przedmiotowej sprawie, a to w stanie faktycznym odnoszącym się do opieki nad dorosłym dzieckiem, gdy ta niepełnosprawność powstała tuż po ukończeniu przez dziecko nauki w szkole (lub w szkole wyższej) bądź po ukończeniu wieku uprawniającego do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status (z dziecka) pozwalający na zaliczenie jej do osób dorosłych w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Zaznaczyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia luki prawnej jeśli chodzi o świadczenia dla osób sprawujących opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną, kiedy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała już w wieku dorosłym. Skoro ustawodawca wyraźnie przewidział dwa rodzaje świadczeń w sytuacji rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, różnicując je w szczególności z uwagi na czas powstania niepełnosprawności, to nie można w trybie administracyjnym dokonywać takiej interpretacji art. 17 ust. 1 b ustawy, aby z kolei instytucja przewidziana w art. 16a ustawy traciła znaczenie normatywne. Zakładając bowiem racjonalność działania ustawodawcy, to nie można przyjąć, że oba te świadczenia dotyczą w istocie tożsamych stanów faktycznych, a jedynie od wnioskodawcy zależy wybór jednego z nich. W przedmiotowej sprawie przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby sprzeczne z jednoznacznym brzmieniem powoływanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei stanowiłoby podstawy do sformułowania zarzutu rażącego naruszenia prawa przez organ. Na powyższą decyzję A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła, że wydanie decyzji odmownej jest dla niej krzywdzące, niezgodne z przepisami prawa oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, gdzie orzeczono, że art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podniosła, że wiek nie może być kryterium rozstrzygnięcia sprawy przyznania, świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. 2018.2107 z późn. zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za uzasadnioną. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ I i II instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018. 2220), dalej u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy, w dacie rozstrzygania przez organ I instancji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2017.682). Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Z akty sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką złożyła jej córka, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 lutego 2019 r., którym została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Daty, od której niepełnosprawność istnieje nie da się ustalić. Podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia stanowił art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 ww. ustawy) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2 ww. ustawy). Okolicznością uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji organu pierwszej instancji jest nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska obu organów, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził nieważności art. 17 ust. 1b u.ś.r., to przepis ten winien być stosowany tak, jakby żadnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie było. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b ww. ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź nie podejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 r. życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (tak też NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższe oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej - jak już wyżej wskazano - Sąd nie może nie brać pod uwagę. Sąd orzekający uwzględniając ten pogląd stwierdził, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Podkreślenia wymaga, że analogiczną ocenę prawną zaprezentowano również w licznych wyrokach sądów administracyjnych. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Z powyższych względów, ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, organy będą miały na uwadze przedstawione wyżej stanowisko. Nadto przeprowadzą postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie istnienia pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego przez skarżąca świadczenia. Uznając zatem zarzuty skargi za uzasadnione, oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. art. 17 ust. 1b u.ś.r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. należało, mając na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.