III SA/Kr 1192/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2012r. E. K. zatrudniony był w Firmie [...] "A" S.A. (A Sp. z.o.o.) w okresie od 21.09.1953r. do 31.12.1953r. oraz od 03.05.1956r. do 30.09.1980r. na stanowiskach: pomocnik ślusarza, wzorcarz przyrządów pomiarowych, monter aparatury automatycznej na Wydział Pomiarów i Automatyki bud. H-39. E. K. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze Poradnia Chorób Zawodowych, który w dniu [....] 2008r. wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstw wywołanych przez substancje chemiczne. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził, iż u E. K. nie stwierdzono objawów przewlekłego zatrucia związkami podanymi w ocenie narażenia zawodowego, a rozpoznana u niego Przewlekła Obturacyjna Choroba Płuc nie daje podstaw do rozpoznania jej jako choroby zawodowej. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wskazał, iż w wyniku wykonanego 10 grudnia 2006r. badania spirometrycznego płuc stwierdzono wartość FEV1 – 52%, a więc nie spełniającą kryteriów do rozpoznania go jako choroby zawodowej. E. K. złożył odwołanie od powyższego orzeczenia lekarskiego i został skierowany na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, który w dniu [...] 2008r. wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania zatrucia ostrego lub przewlekłego lub jego następstw wywołanego przez substancje chemiczne. U badanego stwierdzono chorobę niedokrwienną serca i nadciśnienie tętnicze, które były wyrazem samoistnego procesu miażdżycowego. Ponadto stwierdzono u pacjenta bóle stawowe, ale były one objawem postępujących z wiekiem zmian zwyrodnieniowych, również charakter starczy miały zmiany w narządzie wzroku. Natomiast badanie spirometryczne u pacjenta nie wykazało utrwalonego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 50% - wynik pomiaru wynosił 54% - co zdaniem Instytutu nie pozwala na uznanie etiologii zawodowej przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, tym bardziej, że od zakończenia ekspozycji na czynniki drażniące drogi oddechowe upłynęło już 28 lat. Decyzją z dnia [...] 2009r. Nr [...] znak: [....] Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u E. K. choroby zawodowej – zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstw wywołanych przez substancje chemiczne – wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przy wydawaniu decyzji w przedmiocie chorób zawodowych wiąże tryb postępowania określony przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. Stosownie do § 8 w/w rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych, zawartych w orzeczeniach lekarskich oraz oceny narażenia zawodowego. Organ I instancji podniósł, iż orzekające w tej sprawie jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania u E. K. choroby zawodowej, a w związku z powyższym Powiatowy Inspektor Sanitarny nie miał podstaw do jej stwierdzenia. Po rozpatrzeniu odwołania E. K., Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 30 kwietnia 2009r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 z późn. zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2009r. Nr [...], znak: [...]. Organ II instancji stwierdził, iż E. K. pracował przez około 24 lata i 8 miesięcy w warunkach narażenia na czynniki chemiczne, jednak wykonane badania lekarskie nie wykazały istnienia schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. Organ odwoławczy wskazał, iż dwie jednostki orzecznicze badały E. K. pod kątem narażenia na czynniki chemiczne jakie występowały w środowisku pracy i obie zgodnie orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstw wywołanych przez substancje chemiczne. Zdaniem organu II instancji, fakt wykonywania pracy w narażeniu na czynniki szkodliwe, przy braku objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych, nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ wyjaśnił również, iż w gestii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej leży tylko ocena orzeczeń lekarskich jako materiału dowodowego w sprawie, natomiast brak jest uprawnień do podważania ustalonych przez lekarzy rozpoznań klinicznych. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Z powyższą decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie zgodził się E. K. i pismem z dnia 31 maja 2009r. wniósł na nią skargę, domagając się jej unieważnienia. Skarżący uważa, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca tak pod względem opinii zawartych w orzeczeniach lekarskich, jak i zawartej w niej oceny prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 20 maja 2009r. E. K. zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2009r., sygn. akt III SA/Kr 663/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, toczącego się przed Głównym Inspektorem Sanitarnym. Decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2010r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 kwietnia 2009r. Nr [...]. Z kolei skarga E. K. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2435/10. Postanowieniem z dnia 30 września 2011r., sygn. akt III SA/Kr 663/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Z dniem 3 lipca 2009r. przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji utraciły zatem moc obowiązującą. Z tym samym dniem, tj. 3 lipca 2009r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że podstawa wznowienia określona w art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zasady te znaleźć muszą zastosowanie także w niniejszej sprawie tym bardziej, że decyzje organów administracyjnych w niniejszej sprawie wydane wprawdzie zostały jeszcze w czasie obowiązywania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy i rozporządzenia, ale już po wydaniu przez Trybunał wyroku, a więc już po obaleniu domniemania zgodności tych przepisów z Konstytucją. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z powołanej normy konstytucyjnej w zestawieniu jej z przytoczoną treścią art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680; także wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania. W chwili obecnej podstawę taką stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869 z późn. zm.).