III SA/Kr 1192/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne o kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku J. S. (dalej: skarżący), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] 2015 r., Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r., znak: [...] orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do Sądu Rejonowego - utrzymało w mocy ww. decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r., znak: [...] orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości M, na odcinku granicy działki ewid. zmod. nr [...] od działki ewid. zmod. Nr [...] oznaczonym symbolami: [...], [...], [...] oraz o przekazaniu z urzędu sprawy rozgraniczenia powyższych nieruchomości do Sądu Rejonowego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w postępowaniu rozgraniczeniowym zainteresowane strony nie zawarły ugody, a zatem nie można było ustalić granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W konsekwencji, skoro nie było możliwe rozstrzygnięcie sporu w drodze ugody lub decyzji, to obowiązkiem organu było umorzenie postepowania i przekazanie sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi powszechnemu. Zdaniem Kolegium w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia 31 marca 2015 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że Kolegium błędnie skupiło się na legalności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. pomijając naruszenia przepisów postępowania, w szczególności fakt, że: • postępowanie zostało przeprowadzone bez wniosku którejkolwiek ze stron postępowania; • organ prowadzący postępowanie był jednocześnie stroną tego postępowania; • oświadczenia do protokołu granicznego w imieniu Gminy złożyli pełnomocnicy organu; • organ nie dokonał oceny prawidłowości wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami prawa; • decyzja nie zawierał uzasadnienia faktycznego. Nadto zdaniem skarżącego Wójt Gminy podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Kolegium o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Nie każde naruszenie przepisów prawa może być uznane za rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności. Oceniając decyzję Wójta Gminy pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja ta naruszyła w sposób rażący którykolwiek z przepisów stanowiących podstawę do jej wydania, którą stanowił art. 34 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem, jeśli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej sytuacji organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie o rozgraniczenie zostało wszczęte na wniosek Gminy, która jest właścicielem działki ewid. zmod. nr [...] i działki ewid. zmod. nr [...]. Organ rozstrzygający sprawę zarówno w podjętym rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu decyzji wykazał, że w sprawie brak jest dokumentów w oparciu o które mogłaby zostać wydana decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, a strony nie zawarły ugody. Wszelkie ustalenia w tym zakresie zostały udokumentowane w materiale dowodowym sprawy. Wójt Gminy stwierdził również zgodność sporządzonych przez geodetę dokumentów oraz prawidłowość wykonania przez niego czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż Wójt Gminy nie podlegał wyłączeniu z mocy prawa od rozpatrywania niniejszej sprawy ani na podstawie art. 24 k.p.a., ani też na podstawie art. 25 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska SKO powołało wyrok NSA z dnia 07.03.2013r., sygn. akt I OSK 1186/12, zgodnie z którym "piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu. Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu". Kolegium powołało także art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazało, że żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż dotyczy ona interesów Gminy, a nie interesów osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Kolegium wskazało, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności fakt, że: • postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte bez wniosku którejkolwiek ze stron, • organ prowadzący postępowanie był równocześnie stroną postępowania, przez co podlegał wyłączeniu z mocy prawa, • decyzja Wójta Gminy nie zawierała uzasadnienia faktycznego, • organ przed wydaniem decyzji nie dokonał oceny prawidłowości wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.g.k. (czynności tych dokonała strona postępowania, tj. Gmina), • oświadczenia w imieniu Gminy składali przez pełnomocnicy organu prowadzącego postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zarówno obie decyzje – o odmowie stwierdzenia nieważności oraz o utrzymaniu decyzji w mocy, jak i decyzja Wójta Gminy zostały wydane w zgodzie z prawem. Odnosząc się do innych zarzutów Kolegium wskazało, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony – Gminy, jako właściciela działki ewid. zmod. nr [...] i działki ewid. zmod. nr [...], a Wójt pismem z dnia 24.07.2014 roku stwierdził zgodność dokumentów sporządzonych przez geodetę oraz prawidłowość wykonania przez niego czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Kolegium potrzymało swoje stanowisko o braku w tej sprawie przesłanki do wyłączeniu zarówno pracownika organu na podst. art. 24 k.p.a, jak i wyłączeniu organu na podst. art. 25 k.p.a. Natomiast ewentualne uchybienia, dotyczące ustalenia podstawy faktycznej decyzji, to jest gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, lecz naruszenia, do których eliminacji powinno dochodzić w zwykłym trybie odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art.134 p. p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający usunięcie jej z obrotu prawnego. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r., znak: [...] orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości M, na odcinku granicy działki ewid. nr [...] od działki ewid. nr [...] oraz o przekazaniu z urzędu sprawy rozgraniczenia powyższych nieruchomości do Sądu Rejonowego. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowią według skarżącego art.156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub też 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W tym kontekście podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nadzwyczajnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1298/12,). Natomiast stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (zob. postanowienie NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OZ 952/12 - powołane orzeczenia publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżący wskazał, że Wójt Gminy prowadzący postępowanie był równocześnie stroną postępowania, przez co podlegał wyłączeniu z mocy prawa od prowadzenia postepowania rozgraniczeniowego. Zarzut skarżącego jest niezasadny. Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Wójt Gminy mógłby zostać wyłączony od rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 24 lub art. 25 k.p.a. Zgodnie z art. 24 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Żadna z powyższych przesłanek nie ma zastosowania w stosunku do Wójta Gminy. Natomiast zgodnie z art. 25 k.p.a., organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Zatem aby wyłączyć na tej podstawie Wójta Gminy od prowadzenia sprawy o rozgraniczenie, skarżący musiałby wykazać, że prowadzona sprawa dotyczy interesów majątkowych Wójta. Tymczasem jak słusznie wskazało Kolegium przedmiotowa sprawa o rozgraniczenie dotyczyła interesów Gminy, a nie interesów osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy. Nie spełnia tych przesłanek wskazywany przez skarżącego w skardze rzekomy interes majątkowy, jaki Wójt posiada w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym, a który miałby polegać na potrzebie osiągnięcia sukcesów politycznych w trakcie kadencji, zapewniających mu ponowny wybór na pełnione stanowisko, a co za tym idzie dalsze pobieranie wynagrodzenia przysługującego wójtom. Zatem żaden z powołanych powyżej przepisów nie ma zastosowania w sprawie, a w konsekwencji skoro Wójt Gminy nie podlegał wyłączeniu od rozpoznawanie sprawy o rozgraniczenia, to nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy podkreślić, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć, w ten sposób, że organ administracji publicznej wydając decyzję nie oparł jej na żadnym przepisie prawnym lub oparł na nieistniejącym przepisie, a także gdy organ oparł decyzję o przepis, który nie mógł stanowić upoważnienia do działania w formie decyzji administracyjnej. Natomiast cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 roku, sygn. akt I OSK 1308/13 – publ.http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, o rażącym naruszeniu prawa co do zasady można mówić wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu, ażeby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi organ wydaje w przypadku, gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Przesłanki umorzenia postępowania i przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie nieruchomości zostały określone w ustawie jednoznacznie i powinny zaistnieć jednocześnie. Przekazanie sprawy do sądu może nastąpić jedynie wtedy, gdy dokumenty, znaki i ślady graniczne zebrane przez geodetę nie są wystarczające do jednoznacznego ustalenia linii granicznej między rozgraniczanymi nieruchomościami, a zatem wtedy, gdy brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu granic, strony nie złożyły zgodnych oświadczeń o przebiegu linii granicznej, a geodeta nie zdołał nakłonić stron do zawarcia ugody. W takim przypadku geodeta ma obowiązek zaznaczyć w protokole granicznym punkt po punkcie przebieg części linii granicznej wynikającej z zebranego materiału dowodowego, wskazać i opisać w protokole granice według oświadczenia poszczególnych stron, zaznaczyć też linię graniczną według ostatniego stanu spokojnego posiadania. Następnie geodeta przekazuje ten protokół wraz z pozostałym materiałem dowodowym prowadzącemu postępowanie organowi administracji, dołączając doń swoją opinię w zakresie wszystkich uwidocznionych w protokole granicznym wersji przebiegu linii granicznej (granicznych). Jak podkreśliło Kolegium przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek Gminy, która jest właścicielem działek ewid. nr [...] oraz nr [...]. Wójt Gminy zarówno w podjętym rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu decyzji wykazał, że w sprawie nie ma dokumentów w oparciu o które mogłaby zostać wydana decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, a strony nie zawarły ugody. Wójt stwierdził również zgodność sporządzonych przez geodetę dokumentów oraz prawidłowość wykonania przez niego czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Zatem prawidłowo decyzją z dnia [...] 2014 r. Wójt umorzył postepowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do Sądu Rejonowego. Kontrolując z tego punktu widzenia przedmiotową decyzję Wójta Gminy, słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Wójt Gminy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydawaniu powyższej decyzji. Zatem nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów obowiązującego prawa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ dokonał wyczerpującej i merytorycznie poprawnej oceny legalności tych decyzji przez pryzmat przesłanek stwierdzenia ich nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa w zakresie nieprawidłowych ustaleń faktycznych czy też niewyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego sprawy, Kolegium prawidłowo wskazało, że naruszenia te należą do takich wadliwości, które mogą stanowić podstawę do wzruszenia decyzji jedynie w trybie zwykłym. Skarżący jednak z tego trybu nie skorzystał, gdyż przedmiotową decyzję skarżący otrzymał w dniu 29 września 2014 r. i pomimo przysługującego mu odwołania od tej decyzji, o czym został pouczony, nie zaskarżył jej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w wyniku czego decyzja ta stała się ostateczna. Zatem zarzutów tych skarżący skutecznie nie może podnosić w postepowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził również innych uchybień, które mogłyby uzasadnić jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Wobec powyższego na zasadzie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.