III SA/Kr 1195/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 2024 roku, nr SKO.PS/4110/193/2024 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z 15 maja 2024 r., znak SKO.PS/4110/193/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 13 marca 2024 r. odmawiającej M. N. (dalej: "skarżąca") zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w W. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: "u.p.s."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z 27 marca 2023 r. Sąd Rejonowy w Wieliczce Wydział IV Rodzinny i Nieletnich stwierdził potrzebę umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Orzeczenie stało się prawomocne z dniem 4 kwietnia 2023 r. Decyzją z 2 czerwca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina orzekł o skierowaniu skarżącej do Domu Pomocy Społecznej dla Osób Przewlekle Psychicznie Chorych w W. (dalej: "DPS") na pobyt stały. Decyzją z 19 czerwca 2023 r. umieszczono skarżącą w DPS. Z informacji z dnia 4 września 2023 r. wynika, że odpłatność za pobyt mieszkańca w DPS wynosi 6305 zł. Z oświadczenia o stanie majątkowym skarżącej z 12 września 2023 r. wynika, że skarżąca nie posiada nieruchomości, posiada działkę o powierzchni 1 ha 53 ary, która nigdy nie generowała przychodu oraz samochód marki Honda Civic Sport rocznik 2006. Skarżąca oświadczyła, że prowadziła działalność gospodarczą. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 2146,98 zł. Skarżąca jest panną, bezdzietną. Prowadziła działalność gospodarczą, która została zawieszona 20 września 2023 r. Z informacji z ZUS wynika, że skarżąca uzyskuje świadczenie w wysokości netto 1270, 03 zł. Otrzymała dodatkowe świadczenie roczne w wysokości 2162,50 zł. Z informacji Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Krakowie wynika, że skarżąca z prowadzonej działalności gospodarczej nie złożyła zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty), została rozliczona przez płatnika PIT-40A, w którym wykazano przychody z emerytur – rent: 19785,70 zł, składkę na ubezpieczenie zdrowotne 2021,63 zł. Decyzją z 5 października 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina ustalił, że skarżąca jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS w W. w wysokości 1352 zł za okres od 4 września 2023 r. do 30 września 2023 r. oraz w wysokości po 1502,89 zł począwszy od 1 października 2023 r. W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała, że źródłem jej dochodu jest świadczenie ZUS w wysokości 1751,09 zł, świadczenie jest pomniejszane o kwotę 481,06 zł z powodu należności egzekwowanych z tytułu wykonawczego, a zatem faktyczny dochód miesięczny skarżącej wynosi 1270, 03 zł. Nałożony na skarżącą obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w DPS przekracza miesięczny dochód skarżącej. Skarżąca podniosła, że jest osobą schorowaną, musi wykupywać leki – w październiku na kwotę 417,57 zł, a ponadto jest silnie uzależniona od nikotyny, a brak możliwości palenia papierosów wpłynie negatywnie na kondycję psychiczną skarżącej. W związku z tym skarżąca wnosi o częściowe zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu w DPS. Decyzją z 29 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt skarżącej w DPS. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca otrzymuje świadczenie z ZUS w kwocie 1270,03 zł, jest płatnikiem podatku od gruntu w łącznej wysokości 1.1475 ha przeliczeniowego. Skarżąca złożyła oświadczenie, że do jej dyspozycji pozostaje kwota 404,11 zł (ZUS przelewa do DPS kwotę 865,92 zł miesięcznie), z której skarżąca pokrywa koszt leków nierefundowanych przez NFZ oraz na bieżące potrzeby: papierosy, artykuły spożywcze, kosmetyki. Ze swoich środków pokryła od października 2023 r. do listopada 578,99 zł tytułem opłat za leki. Po przeanalizowaniu sytuacji skarżącej pracownik socjalny wniósł o zmniejszenie odpłatności skarżącej za pobyt w DPS. W piśmie z dnia 11 lutego 2024 r. skarżąca wskazała, że nie jest w stanie ponosić wyższych kosztów opłaty w DPS niż 860 zł. Zwróciła uwagę, że posiada działkę w C., którą próbuje bezskutecznie sprzedać oraz lokal użytkowy, którego nie może wynająć. Skarżąca podniosła, że siostra bezprawnie pozbawia ją majątku po rodzicach, umieściła skarżącą w szpitalu [...]. Decyzją z 13 marca 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina odmówił zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt w DPS w W. Organ podniósł, że przepisy ustawy uniemożliwiają niebranie pod uwagę dochodu z nieruchomości, a sytuacja skarżącej nie odróżnia jej od pozostałych osób przebywających w DPS, a zatem brak jest podstaw do zwolnienia z obowiązków ponoszenia opłaty. W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała, że niezasadnym jest doliczanie do dochodu skarżącej kwoty 395,89 zł. Nieruchomość jest użytkiem klasy IV, skarżąca nie uzyskuje z niej żadnych dochodów, a ponadto nigdy nie była rolnikiem. Wniosła o zwolnienie z części opłaty, wskazując, że będzie w stanie płacić więcej, w momencie gdy uda się sprzedać nieruchomość, której jest właścicielem. Skarżąca przedłożyła orzeczenie o niepełnosprawności z 5 marca 2024 r., z którego wynika, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, niepełnosprawność istnieje od 21 kwietnia 2016 r., a przyczyną niepełnosprawności są choroby psychiczne (02-P). Podniosła, że jest słabego stanu zdrowia, zdiagnozowaną u niej guza, kamienie nerkowe, astmę oskrzelową, arytmię serca. Decyzją z 15 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że decyzja o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Organ wskazał, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS z uwagi na sytuację ekonomiczną skarżącej. SKO zwróciło uwagę, że zasadą jest ponoszenie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, a wyjątkiem zwolnienie od niej. Skarżąca zamieszkuje w domu pomocy społecznej, który zapewnia jej wszystkie potrzeby. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca posiada dochody pozostające po uiszczeniu opłaty za pobyt w DPS, czyli 401 zł. Jest to w ocenie organu kwota wystarczająca na zapewnienie potrzeb skarżącej. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność ponoszonych wydatków. W rezultacie, nie dopatrzył się podstaw zwolnienia skarżącej z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wskazała, że do dochodu doliczono dochód 395,92 zł, którego nigdy nie osiągała, skarżąca nie jest w stanie płacić więcej niż wynosi osiągany przez nią dochód. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ustaliło, że pozostaje jej kwota 404, 11 zł, podczas gdy jest to 453,08 zł i nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, takich jak zakup środków czystości, kosmetyków, leków, Podniosła, że całe życie płaciła podatki, a zatem nie czuje aby była ciężarem dla społeczeństwa. Zaznaczyła, że nie ma żadnych oszczędności, ani środków z których mogłaby pokryć zaległości w opłatach. Wniosła o przynajmniej częściowe zwolnienie z opłat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Pismem z 25 sierpnia 2024 r. potwierdziła swoją sytuację finansową i majątkową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy I oraz II instancji przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej częściowego zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, nie dokonały bowiem wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy i nie odniosły go do treści art. 64 u.p.s. Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 64 u.p.s osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej jest postępowaniem wnioskowym, a zatem to skarżąca określiła zakres żądania, które rozpatrzyć powinny organy (por. wyrok WSA w Łodzi z 25 września 2024 r., II SA/Łd 544/24). W toku postępowania skarżąca wielokrotnie podnosiła, że wnosi o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w części. Tymczasem, z treści zaskarżonej decyzji, ani decyzji ją poprzedzającej nie wynika, aby organy rozważyły podnoszone przez skarżącą okoliczności w świetle przesłanek częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS. Zauważyć należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją uznaniową, świadczy o tym użyte w przepisie sformułowanie "można zwolnić", a w konsekwencji kontrola jej legalności jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., I OSK 1011/20). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14). Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności, Sąd nie ocenia decyzji z punktu widzenia jej słuszności (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2012 r., III SA/Kr 3/12, wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., I OSK 13575/14). W ocenie Sądu, decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII 665/20). W ocenie Sądu organy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 §1 oraz 80 k.p.a., nie dokonały wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności pominęły w ogóle podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z niepełnosprawnością skarżącej, potwierdzoną przedłożonym przez skarżącą orzeczeniem o niepełnosprawności, pominęły podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że opłata za pobyt w DPS jest nadmiernie wysoka i skarżąca nie jest w stanie na bieżąco jej regulować, co generuje powstawanie po stronie skarżącej zadłużenia związanego z opłatami. Organ wskazał, że skarżącej pozostaje do dyspozycji na własne potrzeby kwota ponad 400 zł, jednakże pominął, że kwota ta jest do dyspozycji skarżącej kosztem uiszczania pełnej opłaty za pobyt w DPS i skutkuje narastającym zadłużeniem skarżącej. Organ pominął również przy ocenie sytuacji finansowej skarżącej, obciążenia związane z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym, na które skarżąca zwracała uwagę w toku postępowania. Organ pominął podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że co miesiąc ponosi koszty leków w kwocie ponad 400 zł. Ponadto w ocenie Sądu organy – dokonując oceny zasadności częściowego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt w DPS pominęły kluczową okoliczność w niniejszym postępowaniu, związaną z przyczyną przymusowego umieszczenia skarżącej w DPS i chorobami, na jakie cierpi skarżąca. W ocenie Sądu z treści zaskarżonych decyzji wynika, że organy tylko pozornie przenalizowały sytuację skarżącej pod kątem przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. Należy podkreślić, że wyliczenie zawarte w art. 64 u.p.s. nie ma charakteru zamkniętego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2024 r., I OSK 1686/23) uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Toteż rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat, organ powinien mieć na uwadze nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., I OSK 1771/22) w wypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 64 u.p.s., wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 2 tego przepisu oraz analizą zebranego materiału z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w procedurze administracyjnej. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniających zakres jej ewentualnego zastosowania, a co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Istotne jest przy tym, że z uwagi na fakt, iż uiszczanie opłaty przez zstępnego za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej stanowi - dla osoby zobowiązanej - obciążenie finansowe, zasadniczo główną przesłanką zastosowania przedmiotowego zwolnienia powinna być sytuacja materialna zstępnego (i jego rodziny). Zwolnienie to nie powinno więc nastąpić, jeżeli - pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 ustawy okoliczności - osoba obowiązana byłaby w stanie ponosić opłatę za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/2f). W toku postępowania, wbrew treści art. 79a § 1 k.p.a., organy nie poinformowały skarżącej o okolicznościach, które na dzień rozstrzygania nie zostały przez nią wykazane. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Skarżąca na etapie postępowania przed organem l, ani II instancji nie została zawiadomiona o przesłankach zależnych od strony, które w toku postępowania nie zostały wykazane. Organy nie poinformowały skarżącej o braku wykazania choćby kosztów zakupu lekarstw, a następnie w zaskarżonej decyzji zarzuciły skarżącej brak wykazania tych okoliczności. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej o niedopuszczalności doliczenia do dochodu skarżącej dochodu z gospodarstwa rolnego, którego w rzeczywistości skarżąca nie uzyskuje z uwagi na charakter gruntu rolnego oraz brak statusu rolnika. Zwrot "przyjmuje się" z art. 8 ust. 9 u.p.s. sprawia, że organ pozbawiony jest w oznaczonym zakresie swobodnej oceny dowodów, gdyż ma obowiązek przy ustalaniu stanu faktycznego przyjąć, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w określonej wysokości, nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1302/21). Równocześnie, nie ma przeszkód, aby podnoszone przez skarżącą okoliczności, organ rozważył w postępowaniu o częściowe zwolnienie z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokonana ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności podnoszonych przez skarżącą w świetle postanowień art. 64 u.p.s. i oceni możliwość częściowego zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.