III SA/Kr 12/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2012 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala G. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2012 r. nr [...]. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Kierownika Zespołu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmawiającej przyznania G. P. zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił następujący stan sprawy: Kierownik Zespołu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej na podstawie art. 104, art. 107 K.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 11, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 39, art. 104, art. 106, art. 108, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r., w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055), po rozpatrzeniu wniosku G. P. z dnia 22 sierpnia 2012 r. odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji materialnej strony stwierdzono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe. Jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Nie poszukuje pracy, oświadczył, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia. Pełni natomiast funkcję Prezesa Stowarzyszenia [...] bez wynagrodzenia. Zdaniem organu, posiada potencjał, który mógłby wykorzystać do wykonywania pracy płatnej, pozwalającej na ekonomiczne usamodzielnienie. Do dochodu G. P. wliczono za miesiąc lipiec 2012r: zasiłek stały w wysokości 444,00 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 30 zł. Łączny dochód za lipiec 2012r wynosił zatem 474,00 zł, natomiast udokumentowane wydatki to opłata za pokój w hotelu w wysokości 620 zł oraz faktura za leki w wysokości 12,40 zł. Należność za pobyt w hotelu do 31 lipca 2012r została uregulowana. Podczas przeprowadzania wywiadu wnioskodawca poinformował, że opłata za hotel została uregulowana dzięki otrzymanemu z MOPS wyrównaniu świadczeń. Organ I instancji orzekając o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel stwierdził, iż jego dochód nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego osobę samotnie gospodarującą do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Ustalono, że wnioskodawca w ramach skierowania MOPS uczęszcza na zajęcia i posiłki w Ośrodku Wsparcia od poniedziałku do piątku. Jest również, właścicielem części kamienicy w L przy ul. Ł o powierzchni ponad 100m2 stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Obecnie dwa lokale są wynajęte (na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 jeden i przydziału kwaterunkowego drugi), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z zaległymi alimentami na rzecz dzieci. Organ, podniósł, że motywował wnioskodawcę do wykorzystania swoich zasobów mieszkaniowych, oraz do podjęcia negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego, ale mimo spotkań z pracownikami socjalnymi nie podjął on negocjacji w tej sprawie. Podczas wywiadów G. P. był informowany, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ ma przyznanie pomocy finansowej. Organ podniósł także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2011 r. [...], uchylającej decyzję MOPS z dnia [...] 2011r. oraz decyzji z dnia [...] 2011r. [...], zobowiązało G. P. do niezwłocznego podjęcia konstruktywnych rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego z pracownikiem socjalnym MOPS. Zdaniem organu G. P. nie współpracuje z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej, więc organ odmówił mu w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. P. Odwołujący się zarzucił decyzji naruszenie szeregu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, między innym Konstytucji i ustawy o pomocy społecznej, jak również podniósł, iż nie udzielenie mu żądanej pomocy przez MOPS pozbawia go środków do życia, podniósł także, iż nie przyznanie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel należy uznać nie tylko za przekroczenie granic uznania administracyjnego, ale przede wszystkim za naruszenie przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania G. P., uznało zaskarżoną decyzję za prawidłową, nie znalazło podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Podnosząc, że celem pomocy społecznej nie jest przejęcie w całości i bezterminowo obowiązku utrzymywania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej (w tym materialnej), ale podejmowanie takich działań, które umożliwią tym osobom przezwyciężenie ich trudnej sytuacji i samodzielne zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, a także integrację ze środowiskiem. Natomiast osoby korzystające z pomocy społecznej - w myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej - są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, czego G. P. nie czyni. Organ odwoławczy nie neguje, iż G. P. znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż jedynym jego stałym źródłem dochodu jest zasiłek stały w aktualnej kwocie 444 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 30 zł, niewielki zaś dochód z czynszu najmu dwóch lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku w L jest zajęty przez komornika na poczet zaległych alimentów należnych synom G. P., jednakże nie może on oczekiwać wyłącznie zaspokajania w całości żądań dotyczących przyznawania mu pomocy społecznej w formie pieniężnej, przy jednoczesnym braku chęci współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wykazu orzeczeń WSA w Krakowie uchylających decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzono, iż każda sprawa administracyjna jest inna i podlega odrębnemu rozpatrzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. P. zarzucił naruszenie przepisów art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1, ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących zasiłków okresowych i celowych uchylających decyzje SKO i MOPS z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 902/09, sygn. akt III SA/Kr 1004/09, z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt: III SA/Kr 424/11, III SA/Kr 469/11, z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt: 1024/11, SA/Kr 537/11, III SA/Kr 727/11 oraz z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1517/11-1523/11, z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1338/11, sygn. akt III SA/Kr 1341/11. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w odpowiedzi na skargę wniosło o jaj oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie zostały naruszone przepisy prawa wskazane w skardze. Podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie był art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do skargi należy mieć na uwadze fakt, że G. P. jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. W tych warunkach nie może być mowy o niezaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 1498/10 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. III SA/Kr 1003/09 w sprawie analogicznej jak przedmiotowa, ale dotyczącej innego okresu czasu. Stwierdzić należy, iż nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego ustawy o pomocy społecznej. W świetle art. 2 ust. 1 powołanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten przewiduje zastosowanie pomocy społecznej przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: występowanie trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Najczęstsze powody powstania tych sytuacji określa art. 7 cyt. ustawy. Ocena sytuacji należy do pracowników organów pomocy społecznej, którzy zajmują się ukierunkowaniem wsparcia. Natomiast druga przesłanka przyznania pomocy, wynikająca z zasady subsydialności odnosi się do niemożliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna jest nienależna wówczas, gdy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma lub gdy nie potrafi zrobić z nich użytku. Bierność potencjalnego świadczeniobiorcy w wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy. Z kolei art. 3 cyt. ustawy o pomocy społecznej określa kolejne zasady i cele pomocy społecznej. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 7 omawianej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, iż uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za zasadną. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają, bowiem charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Na subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej wskazał także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01 (OTK ZU nr. 8, poz. 252) stwierdził, że brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Niewątpliwie żądanie przyznania pomocy m.in. na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej mieści się w katalogu potrzeb, na zaspokojenie, których może być on przyznany. Nie oznacza, to jednak, że wniosek o jego przyznanie złożony przez osobę, która nie przekracza kryterium dochodowego zostanie jej przyznany. Przyznanie zasiłku celowego nie ma, bowiem charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości. Wskazać należy, iż przepis ten nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 omawianej ustawy. W świetle powołanego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały zasadność odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie opłat za hotel. Podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu uznaniowy charakter decyzji opartej na dyspozycji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nakazywał przekonywujące wyjaśnienie przyczyn dla tej odmowy, w ocenie Sądu decyzja I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego nie przekraczają granic takiego uznania, a swoje stanowiska organy w tym aspekcie prawidłowo uzasadniły. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że G. P. odmawia podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2012 r. skarżący domagał się zawieszenia postępowania w sprawie zawarcia wskazywanego kontraktu. We wcześniejszych pismach skarżący cały czas przesuwał termin spotkania z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zauważyć również należy, że G. P. uporczywie nie stawiał się na kolejne spotkania z pracownikami pomocy społecznej. Kontrolując więc orzeczenia organów obu instancji w tej sprawie, Sąd stwierdził, że przy ich wydawaniu nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego. Istotą zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Skoro organy ustaliły bezsprzecznie, że skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w kamienicy w L, a wskutek tego ma potencjalną możliwość w nich zamieszkania, to stwierdzenie przez organy, że nie zaistniała przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, jako jednej z podstawowych potrzeb bytowych, jest oceną trafną. Skarżący podnosi okoliczność, iż budynek w L jest zdewastowany i nie nadaje się do zamieszkania, ale ten argument jest nieprzekonywujący skoro w budynku tym niewątpliwie mieszkają lokatorzy, poza tym skarżący nie domagał się pomocy finansowej na remont, ale pokrycie opłaty za hotel. Powyższe przesądza o tym, że organy pomocy społecznej władne były w tym przypadku podjąć wobec skarżącego, na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, decyzję negatywną i w sposób wystarczający ją uzasadniły. Organy nie naruszyły art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które by mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ustaliły, że zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania skarżący żądał, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście zbędne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.