III SA/Kr 1203/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 7 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie opinii o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. M. - Kancelaria Adwokacka ul. [...], tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 października 2007 r., [...], Komendant Miejski Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145 poz. 1221, zwanej dalej ustawą o ochronie osób i mienia) i § 10 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. z 1998 r. Nr 78, poz. 511) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ I instancji - Komendant Komisariatu - postanowieniem z dnia [...] 2009 r., [...], działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia w związku § 10 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. z 1998 r. Nr 78, poz. 511) i art. 106 k.p.a. stwierdził, że M. Z. nie posiada nienagannej opinii. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że M. Z. zamieszkuje wraz z mężem W. Z. w A przy os. B. W miejscu zamieszkania w/w często mają miejsce awantury i interwencje Policji. W okresie ostatnich 6 lat odnotowano szereg interwencji dotyczących min. zgłoszeń o wzajemnym znęcaniu małżonków. Z przeprowadzonego na tą okoliczność szczegółowego sprawdzenia w policyjnej kartotece ustalono że w okresie 1 kwietnia 2003 r. – 30 czerwca 2009 r. interwencji tych było 25, z czego w sześciu przypadkach według zgłoszenia męża, to żona M. Z. była stroną inicjującą i sprawcą awantur. Analizując zebrane materiały ustalono, że Komisariat Policji w przedmiotowym okresie prowadził m.in. postępowanie o znęcaniu się przez męża W. Z. - zakończone umorzeniem śledztwa, o znęcaniu się przez żonę M. Z. - zakończone odmową wszczęcia dochodzenia (zawiadomienie wycofane przez skarżącą), o znęcaniu się przez żonę M. Z. - zakończone odmową wszczęcia dochodzenia - zawiadomienie wycofane przez męża). Jak wskazał organ I instancji według opinii biegłego psychologa, dotyczącej M. Z., całość danych klinicznych przemawia za tym, że ze względu na stwierdzone zaburzenia psychiczne, zeznania skarżącej należy interpretować z dużą dozą ostrożności. Powyższe znajduje potwierdzenie w codziennym życiu skarżącej, oraz w złożonych przez nią zeznaniach, wypowiedziach i zgłoszeniach, które zostały poddane szczegółowej analizie przez Policję i Prokuraturę. Całość zebranych materiałów w sprawie, zdaniem organu I instancji, przemawia za stwierdzeniem, że zachowanie i postępowanie skarżącej w miejscu zamieszkania potwierdzone zeznaniami świadków (sąsiadów, córki) oraz obserwacji i wiedzy kuratora, a także dzielnicowego wskazuje, iż skarżąca pomimo faktu, że nie była karana sądownie, nie posiada nienagannej opinii, a co za tym idzie nie powinna mieć możliwości podjęcia tak odpowiedzialnej pracy, jaką jest stanowisko pracownika ochrony, i związana z tym możliwość posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego w tym również bronią palną. Zażalenie na to postanowienie złożyła M. Z. wnosząc o jego zmianę poprzez stwierdzenie, że posiada nienaganną opinię niezbędną do wydania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Skarżąca podniosła, że od maja 2009 r. w domu nie były podejmowane żadne interwencje Policji, a mąż podjął wstępne czynności zmierzająca do uzyskania rozwodu. Zaznaczyła, że uzyskania nienaganne opinii jest dla niej niezwykle istotne, gdyż pozwoliłoby jej uzyskać licencję pracownika ochrony, dzięki czemu mogłaby podjąć pracę, na którą oczekuje od 8 lat jako bezrobotna. Zaznaczyła również, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania licencji znajduje się na końcowym etapie, wszystkie poprzednie etapy przeszła pozytywnie uzyskując zaświadczenie ukończeniu kursów organizowanych przez Ośrodek Szkolenia przy ZW NSZZ Policjantów oraz orzeczenie lekarskie z 29 czerwca 2009 r., w którym stwierdzono, że skarżąca posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. Rozpatrując to zażalenie Komendant Miejski Policji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji wskazał, że w zażaleniu tym nie zostały zakwestionowane ustalenia zawarte w postanowieniu Komendanta Komisariatu Policji. Skarżąca stwierdziła jedynie, że od maja 2009 r. w domu nie były podejmowane żadne interwencje. W ocenie organu należy rozważyć, czy przy sporządzaniu opinii o osobie, pod uwagę może być brany wyłącznie tak krótki okres czasu. W uzasadnieniu postanowienia I instancji wskazano bowiem, że w okresie ostatnich 6 lat w miejscu zamieszkania skarżącej odnotowano 25 interwencji, z czego w sześciu przypadkach, według zgłoszeń W. Z., opiniowana miała być sprawcą awantury. Organ wskazał również na postępowanie, jakie toczyło się w związku z zawiadomieniem skarżącej o znęcaniu się przez męża, zakończone ostatecznie umorzeniem wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Organ odwoławczy powołał się na uzasadnienie tegoż postanowienia, gdzie napisano, na podstawie opinii biegłego psychologa, iż u skarżącej "występuje zespół urojeniowy, z dominującymi urojeniami prześladowczymi, trucia..." Organ wskazał, że powyższe znajduje uzasadnienie w analizie przeprowadzonych interwencji, albowiem niejednokrotnie opisane w zgłoszeniach zdarzenia faktycznie nie zaistniały. Powyższe potwierdzają zarówno opinie kuratora, jak i dzielnicowego. To natomiast zdaniem organu, wyklucza możliwość podjęcia przez opiniowaną pracy w charakterze pracownika ochrony fizycznej. Oceniając zebrane materiały organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca nie wskazał wprawdzie, jakimi kryteriami powinien kierować się organ właściwy do wydania opinii dla osoby ubiegającej się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej, jednakże skoro wprowadzono wymóg posiadania nienagannej opinii, zatem i kryteria jakimi winien kierować się organ przy wydawaniu opinii muszą być odpowiednio rygorystyczne. W złożonym zażaleniu M. Z. nie przedstawiła żadnych argumentów pozwalających na zmianę stanowiska zawartego w opinii Komendanta Komisariatu Policji, a zatem należy podtrzymać stanowisko Komendanta Komisariatu Policji, zawarte w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Skargę na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 7 października 2007 r., [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M. Z., wnosząc m.in. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność potwierdzenia, że stan jej zdrowia psychicznego pozwala na uzyskanie licencji pracownika ochrony fizycznej. Skarżąca nie neguje faktu, że w ostatnich 6 latach w jej miejscu zamieszkania odnotowano 25 interwencji, jednakże były to interwencje podejmowane bezzasadnie, inicjowane przez jej męża, który od dłuższego czasu cierpi na zaburzenia psychiczne. Zachowanie jej męża spowodowało, że również ona jest postrzegana jako osoba konfliktowa. Zaznaczyła, że w ubiegłych latach podejmowała zatrudnienie polegając na wykonywaniu doraźnych prac pracownika ochrony i z opinii byłych pracodawców wynika, że jest osobą odpowiednią do wykonywania takiego zatrudnienia. Materiał dowodowy na podstawie którego wydano zaskarżone postanowienie oparty jest na wybiórczym i pobieżnym przeanalizowaniu jej sytuacji rodzinnej. W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2010 r. wyznaczony pełnomocnik z urzędu skarżącej podniósł zarzuty naruszenia przez organy prawa materialnego – art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia poprzez stwierdzenie, że domniemane zaburzenia psychiczne skarżącej oraz sam fakt podejmowania interwencji w mieszkaniu skarżącej mogą być podstawą do stwierdzenia, że nie posiada ona nienagannej opinii oraz naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 10, 77 i 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie czynnego udziału skarżącej w toczącym się postępowaniu, nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakie fakty organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, którym tej wiarygodności odmówił. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 31 § 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia opinia, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, jest jednym z elementów materiału gromadzonego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Bezsprzecznie zatem akt wydawany na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia jest aktem współdziałania w rozumieniu art. 106 k.p.a. W myśl art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie ( w formie postanowienia), jednak, nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Z uregulowań art. 106 § 3 i 4 k.p.a. wynika, że zajęcie stanowiska następuje w wyniku oceny zebranych faktów. To komendant komisariatu Policji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, jako potencjalnie mogący mieć najwięcej informacji o zainteresowanym, dokonuje analizy posiadanych dokumentów, informacji o zachowaniu się opiniowanej osoby w różnych środowiskach w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność". Z powyższego wynika zatem, że analiza, której końcowym efektem jest opinia o zainteresowanym, przeprowadzana jest w bardzo okrojonym i specyficznym postępowaniu, które nie przebiega z zachowaniem takich rygorów proceduralnych, jak w "zwykłej" sprawie administracyjnej. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może, bowiem dopiero w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4 art..106 k.p.a.). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organy orzekające zajęły stanowisko na podstawie analizy tych dokumentów, którymi dysponowała jednostka Policji i które były wystarczające do stwierdzenia, czy skarżącej można przypisać cechę "nienaganności" Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 1066/08, że na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, nie dającym powodów do krytyki, solidny. Niewątpliwie na tą ocenę rzutuje też cel wydawanej opinii. Nie można, więc nie wziąć pod uwagę charakteru powierzonych zadań opiniowanemu, starającemu się o uzyskanie licencji pracownika ochrony. Decydujące znaczenie odgrywać będzie, więc tutaj zachowanie się opiniowanego wobec innych ludzi, w różnych sytuacjach, prawidłowość oceny sytuacji konfliktowych, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia. Zgromadzone w aktach tej sprawy dokumenty potwierdzają trafność oceny organów, że skarżącej nie można przypisać cechy "nienaganności" Wynika z nich, że skarżąca nie postrzega rzeczywistości w sposób prawidłowy i adekwatny. Wskazanie na opinię biegłego psychologa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, należy ocenić nie inaczej, jak tylko podkreślenie, że stanowisko to nie jest gołosłowne. Nie można zgodzić się z zarzutem pełnomocnika skarżącej z urzędu, że organ wypowiedział się w tym zakresie co do zdolności psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony. Jak wynika z analizy art. 26 ust. 3 pkt 1 – 3 ustawy o ochronie osób i mienia kwestia ta należy, bowiem do kolejnego etapu postępowania o wydanie licencji pracownika ochrony. Efektem jego jest stwierdzenie orzeczeniem lekarskim, a więc nie w akcie administracyjnym, zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań ubiegającej się o licencję osoby (pakt 2 ust. 3 art. 26 w/w ustawy). Skoro zebrane materiały potwierdzają, że skarżąca nie reaguje w sposób właściwy w różnych sytuacjach życia codziennego, zasadne było zajęcie stanowiska, iż taka osoba nie może być pozytywnie opiniowana do uzyskania licencji pracownika ochrony, skoro ten ma w sposób adekwatny reagować na różnego rodzaju zagrożenia, w tym z użyciem środków bezpośredniego przymusu, zwłaszcza broni palnej. Nie można zatem organom zarzucić naruszenia artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Argument, że doszło w tym postępowaniu do naruszenia zasady czynnego w nim udziału skarżącej (poprzez naruszenie art. 10 k.p.a.) z uwagi na jego specyfikę nie jest trafny. Nie znalazł też on potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Skarżąca wiedziała o tym, że organ opiniujący zajmie określone stanowisko co do jej nienaganności. W pełni zgodzić się należy z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2009 r.; sygn. akt III SA/Kr 1055/08; publik. w LEX nr 478703, że: "Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." Skarżąca, ani jej pełnomocnik, nie wskazali jakiego to dowodu, mającego znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, uniemożliwiono przeprowadzenia. Ponadto organ odwoławczy dysponując przedłożonymi przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego dokumentami w postaci opinii o skarżącej, wystawionej przez Przedsiębiorstwo "C" Spółka z o.o. w K., opinii "D" Spółka z o.o. w K. oraz kserokopii kart leczenia szpitalnego męża skarżącej, poddał je ocenie. Samo zatem powołanie się na uchybienia organu w zagwarantowaniu praw skarżącej, wynikających z art. 10 k.p.a., jest w tym względzie niewystarczające. Organy opiniujące, na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 106 k.p.a. miały, więc przesłanki do wydania postanowienia stwierdzającego, że skarżąca nie posiada nienagannej opinii. Przeprowadzona kontrola nie potwierdziła zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło by mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Nawet jeżeli można się dopatrzeć w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień pewnych niedociągnięć i niezbyt szczęśliwych ich redakcji, to podkreślić należy, że sąd administracyjny bierze pod uwagę tylko takie uchybienia przepisom postępowania, zgodnie z regulacjami art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oraz z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.