III SA/Kr 1203/11

Sygn. akt III SA/Kr 1203/11 | | P O S T A N O W I E N I E Dnia 17 października 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek, Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.), WSA Halina Jakubiec, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012r., sprawy ze skargi Wójta Gminy, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 1 sierpnia 2011r. nr [...], w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa piaskowo-żwirowego skargę odrzuca Decyzją z dnia 1 sierpnia 2011r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 2 a, art. 22, 23, 85 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) i art. 7, 77 § 1 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w całości decyzję Starosty z dnia [...] 2011r. znak [...] o odmowie udzielenia G. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" z siedzibą w W koncesji na wydobywanie kruszywa piaskowo-żwirowego naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "B" w miejscowości W, Gmina I, powiat [...], województwo [...], na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 1,93 ha położonych w miejscowości W gmina I, powiat [...], województwo [...] i orzekło jednocześnie w ten sposób, że udzieliło G. B. w.w koncesji na warunkach szczegółowo określonych w wydanej decyzji. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: G. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" złożył w dniu 28 października 2009r. do Starosty wniosek w sprawie udzielenia koncesji na eksploatację złoża kruszywa piaskowo-żwirowego B w miejscowości W. Wnioskiem objęto działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 1,93 ha. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego postanowieniem z dnia [...] 2010r. znak [...] uzgodnił granice projektowanego obszaru i terenu górniczego, w sposób przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik do wniosku Starosty o uzgodnienie. Postanowieniem z [...] 2010r. znak [...] Marszałek Województwa zaopiniował pozytywnie projekt koncesji a Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego postanowieniem znak [...] z dnia [...] 2010r. uzgodnił projekt pod warunkiem uzupełnienia decyzji o wymagania szczegółowe wynikające z art. 22 pkt 4 oraz 67 a ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W toku dalszych uzgodnień Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2010r. znak [...] wyraził negatywne stanowisko wobec projektu koncesji, wyrażając zdanie, że obowiązujący w gminie plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza działalności objętej wnioskiem skarżącego, wskazując, że działki objęte przewidywanymi pracami geologicznymi polegającymi na wydobyciu piasku i żwiru ze złoża "B" zgodnie z obowiązującym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położone są na terenach oznaczonych symbolem "R" – tereny upraw polowych oraz "ZN" – obszary zieleni nieurządzonej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2010r. znak [...] uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na niedokonanie przez Wójta całościowej oceny zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając ponownie sprawę, Wójt Gminy również odmówił uzgodnienia projektu koncesji na eksploatację złoża piaskowo-żwirowego "B" (postanowieniem z [...] 2010r. znak [...]) stwierdzając, że obecnie obowiązujący na terenie gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza tego typu działalności na terenie gminy, dokonując analizy planu zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego. Postanowienie to zostało ponownie zaskarżone przez G. B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] 2011r. znak [...] uchyliło postanowienie Wójta Gminy w całości i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że uzgodniło projekt koncesji na eksploatację złoża kruszywa piaskowo-żwirowego "B". Postanowienie to zostało zaskarżone z kolei przez Wójta Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym postanowieniem z dnia 30 marca 2011r. sygn. akt III SA/Kr 300/11 odrzucił skargę gminy ze względu na brak legitymacji skargowej gminy w sprawie. Decyzją z dnia [...] 2011r. znak [...] Starosta na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r., nr 220, poz. 1447), art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 2 a, 101 pkt 3, art. 103 ust. 1 ustawy z dnia Prawo geologiczne i górnicze odmówił G. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" koncesji na eksploatację złoża kruszywa piaskowo-żwirowego ze złoża "B" w miejscowości W ze względu na sprzeczność planowanej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w następstwie odwołania się od w.w. decyzji G. B. opisaną na wstępie decyzję, udzielając wnioskowanej koncesji. Kolegium zauważyło, że już w świetle uzgodnienia projektu koncesji ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011r. brak jest podstaw do odmowy udzielenia koncesji. Jak dalej zauważyło, w sprawie złożono kompletny wniosek i uzyskane zostały wszystkie wymagane prawem pozytywne uzgodnienia i opinie. Szczególnie organ zwrócił uwagę na związanie organu uzgodnieniem wydanym na podstawie art. 106 kpa, wyjaśniając, że stanowisko uzgodnieniowe, wyrażane w formie postanowienia staje się z mocy przepisu materialno-prawnego podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej. W sytuacji, gdy jest to stanowisko ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa, stanowi jednocześnie element podstawy prawnej wydawanego rozstrzygnięcia. Decyzję powyższą doręczono Wójtowi Gminy w dniu 22 sierpnia 2011r., który w dniu 15 września 2011r. za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na nią skargę, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez dokonanie przedmiotowego uzgodnienia przez organ nieuprawniony i bez uwzględnienia zapisów planu zagospodarowania miejscowego. W uzasadnieniu skargi Wójt przedstawił własną odmienną od Samorządowego Kolegium Odwoławczego interpretację planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności kładąc akcent na § 6 ust. 15 planu i wyjaśniając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy dopuszcza eksploatację złóż kopalin na całym obszarze gminy, jednak wyłącznie w odniesieniu do tych złóż, których granice zostały udokumentowane w tym planie a zatem – a contrario - dla obszarów w ten sposób nie udokumentowanych nie przewiduje się możliwości prowadzenia jakichkolwiek prac geologicznych, również polegających na eksploatacji złóż. W ten sposób plan dopuszcza jedynie eksploatację na terenach złóż "C", które są udokumentowane w planie (oznaczone następnie na rysunku dołączonym do planu). Wójt zauważył również, że planowana inwestycja położona będzie na terenie, do którego połączenie komunikacyjne przebiega przez zabudowane tereny wsi W, co powoduje w dużym stopniu zaniepokojenie społeczne ze względu na obawę uszkodzeń zabudowań w czasie przejazdu ciężkiego sprzętu. Ponadto obawy mieszkańców wzbudza usytuowanie przedmiotowej inwestycji w sąsiedztwie wałów przeciwpowodziowych, co może wpłynąć na stosunki wodne w terenie i podwyższyć zagrożenie powodziowe. Wójt Gminy podkreślił na koniec, że występuje ze skargą jako gospodarz terenu, posiadając mandat zaufania mieszkańców gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, względnie o oddalenie , podtrzymując stanowisko w sprawie zasadności udzielenia G. B. koncesji, zauważając, że kwestionowanie legalności ostatecznego postanowienia SKO z [...] 2011r., stanowiącego jeden z elementów podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, nie może następować poprzez przeciwstawienie temu postanowieniu opinii i stanowisk osób trzecich, nie mających charakteru rozstrzygnięć w sprawie indywidualnej . W ten sposób organ odniósł się do przedstawionej przez Wójta Gminy opinii Biura Rozwoju K dnia 21 lutego 2011r. na temat interpretacji tekstu planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Wójtowi Gminy przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony skarżącej w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. § 2 stanowi z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymację do wniesienia skargi określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach prawa. Istotą tego interesu jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. O tym zatem, czy konkretny podmiot ma interes prawny do wniesienia skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej, decydują przepisy prawa (por.: wyr. NSA z 17.4.2009 r., II OSK 547/08, Legalis; wyr. NSA z 13.3.2009 r., II OSK 368/08, Legalis; wyr. NSA z 22.2.1984 r., I SA 1748/83, niepubl.). Skarżący się w sprawie Wójt Gminy wystąpił w postępowaniu w przedmiocie koncesji dla G. B. "A" na wydobywanie kruszywa piaskowo-żwirowego naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "B" w miejscowości W jako organ współdziałający w rozumieniu przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 a w.w ustawy koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1) obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, 2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3, 3) działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych - udziela starosta. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 5 ustawy udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt Gminy wydał w tym względzie stosowne postanowienie w dniu z [...] 2010r. znak [...], w którym odmówił uzgodnienia projektu koncesji ze względów niezgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co prawda postanowienie to zostało w trybie odwoławczym uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2011r. znak [...] i jednocześnie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uzgodnił projekt koncesji, niemniej tego rodzaju działania organu odwoławczego nie zmieniły w postępowaniu charakteru organu Wójta Gminy jako organu współdziałającego w rozumieniu art. 106 § 1 kpa. Przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, że organ współdziałający z organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie główne (art. 106 § 1 KPA) pozbawiony jest legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez organ załatwiający sprawę (tak też: A. Kabat, Skarga, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, (2009), s. 163; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, (2008), s. 158). Organem załatwiającym sprawę w przedmiocie koncesji dla G. B. jest Starosta, który na podstawie powołanych wyżej przepisów zwrócił się do Wójta Gminy o uzgodnienie projektu koncesji. Charakter prawny Wójta Gminy w postępowaniu w przedmiocie o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ukształtowany jest zatem przepisem art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 106 § 1 kpa. Wójt Gminy, działając jako organ współdziałający na podstawie tego przepisu nie stał się stroną postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, bowiem tego rodzaju sprawa administracyjna nie dotyczyła praw i obowiązków Wójta. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 kpa) to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Znaczy to też, że gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 Kpa, to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 Kpa, gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lipca 2008r. sygn. akt II GSK 246/08, Lex nr 483593). Wywody powyższe przekładają się na stwierdzenie, że wójt gminy występujący w charakterze organu współdziałającego nie ma nie tylko pozycji strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia koncesji ale także legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji organu drugiej instancji "załatwiającej" sprawę koncesji. Decydują o tym przepisy ustawy Prawo geologicznego i górniczego statuujące ten organ jako organ jedynie współdziałający. Dodatkowe argumenty podniesione przez Wójta Gminy w skardze o uciążliwości planowanego przez G. B. "A" przedsięwzięcia dla mieszkańców gminy należy odczytać jako argumenty natury faktycznej, nie mające znaczenia dla legitymacji skargowej Wójta Gminy z punktu widzenia przepisu art. 50 ust. 1 p.p.s.a. Sąd ma na uwadze, że zaskarżona przez Wójta Gminy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2011r. została doręczona Wójtowi, niemniej okoliczność ta nie stwarza dla Wójta sama w sobie uprawnienia do wniesienia na tę decyzję skargi. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę Wójta Gminy.