III SA/Kr 1227/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Piotr Lechowski (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego l instancji skargę oddala. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2006 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania E. B. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] orzekającej o unieważnieniu konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S. przeprowadzonego w dniu 30 czerwca 2006r, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji SKO powołano przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 8 pkt 3 i § 4 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855). Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. z powołaniem na przepis § 8 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, unieważnił konkurs na dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S. przeprowadzony dnia 30 czerwca 2006 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że termin składania ofert mijał w dniu 16.06.2006r. o godz. 12-tej. W dniu 30 czerwca 2006r. jeden z kandydatów (E. B.) dostarczył kserokopię świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego, uwierzytelnioną niezgodnie z kompetencjami przez pracownika Urzędu Gminy. Zdaniem Wójta, członkowie Komisji Konkursowej reprezentujący Małopolskiego Kuratora Oświaty jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny wprowadzili Komisję w błąd mylnie interpretując § 4 "pkt 1" Regulaminu co do możliwości dopuszczenia tego dokumentu w dniu konkursu. Według Wójta nieprzedłożenie w terminie do składania ofert tego dokumentu winno spowodować wykluczenie kandydata po sprawdzeniu kompletności jego oferty, a zatem przyjęcie dokumentu miało istotny wpływ na wynik konkursu. Odwołanie od tej decyzji wniosła E. B. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się podniosła, że pierwotną decyzją Komisji Konkursowej wygrała konkurs, a zgodność z oryginałem okazanej kserokopii świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego, potwierdził pracownik urzędu na podstawie okazanego oryginału. Wskazała, że nie miała obowiązku dostarczyć oryginału świadectwa. Podniosła dalej, że Komisja Konkursowa jest ciałem kolegialnym, a nie można po ustaleniu wyników konkursu, unieważniać go głosem przewodniczącego komisji, którym był Wójt. Zdaniem odwołującej się, brak było podstaw prawnych do niedopuszczenia dokumentu złożonego w dniu konkursu gdyż nie zawierają takiego zakazu ani przepisy ani warunki konkursu, a decyzja podjęta po upływie kilku dni od przeprowadzenia konkursu jest sprzeczna z przepisami prawa. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, iż przepisy prawa materialnego nie przewidują unieważnienia konkursu przez wydanie decyzji. Wskazano, że powołany przez Burmistrza przepis § 8 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu daje podstawę do unieważnienia konkursu (z jednoczesnym zarządzeniem jego przeprowadzenia), z powodu wskazanego tym przepisem lecz nie przesądza o formie i terminie tego rozstrzygnięcia. Podkreślono z powołaniem na ustalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 1994.07.13 l SA 1658/98 Lex nr 48576), że przepis art. 104 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji, a załatwienie sprawy w tej formie winno znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego (wyr. NSA z 1985.12.17 III SA 988/85 ONSA 1985/2/38), której wspomniany regulamin nie zawiera. Załatwienie, zatem sprawy przez unieważnienie konkursu (-bez jednoczesnego zresztą zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia) decyzją nie znajduje oparcia w przepisach prawa i skutkuje uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Kolegium wykładnia językowa przepisu § 8 pkt 3 Regulaminu konkursu, wskazuje, że w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, innych niż opisane w pkt 2 i 3, a mogących wpłynąć na wynik konkursu, organ prowadzący szkołę unieważnienia pisemnie i niezwłocznie - czyli tego samego dnia - konkurs oraz zarządza jego ponowne przeprowadzenie. Na marginesie tego zasadniczego stanowiska, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, iż nie dopatrzyło się żadnych nieprawidłowości w odniesieniu do samego przebiegu postępowania konkursowego, a zwłaszcza trybu postępowania określonego § § 5 i 6. Wskazano, że Komisja Konkursowa przyjęła złożony w dniu 30 czerwca 2006 r., dokument w formie kserokopii uwierzytelnionej przez pracownika urzędu i podkreślono, co przyznał Wójt Gminy K. w piśmie przedstawiającym odwołanie, iż kwestii dopuszczenia tego dokumentu nie poddawał pod głosowanie i został przyjęty przez aklamację. W tej sytuacji twierdzenie o wprowadzeniu członków komisji w błąd przez innych członków nie jest uzasadnione i brak podstaw do przyjęcia, że Komisja mylnie zinterpretowała § 4 ust. 1 Regulaminu. Wskazano także, że ogłoszenie o konkursie nie zawierało wymogu składania przy ofercie oryginałów dokumentów, a w tej sytuacji uwierzytelnienie dokumentu przez pracownika rzekomo nie umocowanego nie miało doniosłości, skoro złożenie nawet kserokopii nie stanowiło podstawy odrzucenia oferty. Zdaniem Kolegium odwołująca się spełniła na dzień otwarcia konkursu wymagania na stanowisko dyrektora i Komisja nie miała podstaw do odrzucenia jej oferty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył W. S. - drugi uczestnik Konkursu na stanowisko dyrektora, z wnioskiem o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz jej uzasadnienie są rażąco sprzeczne z przepisem "§ 4.1" Regulaminu konkursu, w myśl którego odrzuceniu podlegają oferty złożone po terminie, niezawierające wszystkich wskazanych w ogłoszeniu o konkursie dokumentów oraz oferty z których wynika, że kandydat nie spełnia wskazanych w ogłoszeniu wymagań, - tacy kandydaci nie są dopuszczeni do dalszego postępowania konkursowego. Zdaniem skarżącego, Komisja rozpoczynając postępowanie konkursowe winna sprawdzić oferty pod tym kątem, a oferta E. B. winna być odrzucona. W dalszej części skargi, zawarto stanowisko, że załącznikami do oferty winny być oryginały dokumentów, a przede wszystkim winny być złożone równocześnie z ofertą. W dalszych zarzutach skargi podniesiono, że działanie Komisji Konkursowej było niezgodne z przepisami, nieobiektywne a uwierzytelnienia dokumentu dokonała -członek Komisji a zarazem pracownik Urzędu. Skarżący opisał przebieg postępowania wobec jego osoby, mający obrazować podniesione zarzuty względem Komisji Konkursowej. Skarżący podważał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wydanie decyzji unieważniającej konkurs po upływie 5 dni od jego przeprowadzenia było bezzasadne i kwestionował pogląd, iż winno nastąpić w tym samym dniu. Zdaniem skarżącego w wypadkach spornych, do których należy sprawa, należało przyjąć ogólne domniemanie działania Wójta w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało ustalenia i stanowisko prawne, a w szczególności co do interpretacji, użytego w § 8 pkt 3 Regulaminu Konkursu z dnia 23 października 2003r., terminu "niezwłocznie". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę Sąd administracyjny, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że decyzja ta, a w szczególności rodzaj podjętego nią rozstrzygnięcia jest zgodna z prawem. Przepis art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stanowi, że Samorządowe Kolegia Odwoławcze w rozumieniu k.p.a. są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 do organów jednostek samorządu terytorialnego zalicza m.in. Wójta. Powyższą zasadę powtarza także przepis art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) stanowiąc, że samorządowe kolegia odwoławcze w rozumieniu przepisów k.p.a. są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis art. 2 ustawy doprecyzowuje powyższą regulację, przewidując, że w sprawach o których mowa w art. 1 ust. 1 Kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Przypomnienie powyższych regulacji jest konieczne, albowiem Wójt Gminy K., jako organ prowadzący szkołę w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), swej czynności unieważnienia przeprowadzonego w dniu 30 czerwca 2006 r. konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S., nadał formę decyzji z dnia [...] lipca 2006r. opartej na przepisie § 8 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855). Wydanie decyzji w przedmiocie unieważnienia konkursu i pouczenie stron o przysługującym odwołaniu od niej, implikowało według ogólnych zasad funkcjonalną właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta. Jednakże funkcjonalna właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako - co do zasady - organu wyższego stopnia względem decyzji Wójta nie pozbawia Kolegium możliwości oceny, czy zaskarżony akt w ogóle podlega wydaniu w takiej formie, dla której jako organ wyższego stopnia właściwe jest Kolegium Odwoławcze. Przepis art. 138 § 1 i 2 kpa określa rodzaje rozstrzygnięć jakie podjąć może organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji. Należy do nich m.in. przewidziane art. 138 § 1 pkt 2 in fine rozstrzygnięcie, w myśl którego organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Taka jest podstawa prawna i treść rozstrzygnięcia zaskarżonej skargą przez W. S. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2000 r. Zasadą jest, iż organ odwoławczy jest organem merytorycznym a przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa wprowadza w postępowaniu odwoławczym wyjątek od tej zasady. Istota decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa sprowadza się do tego, iż decyzją tą następuje uchylenie decyzji organu l instancji, bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż skutkiem jest wyeliminowanie z obrotu decyzji organu l instancji, a umorzenie postępowania pierwszej instancji uniemożliwia ponowne wydanie decyzji. Takie rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie oznacza, że czynność Wójta Gminy K., który w świetle powołanego art. 36a ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 5 c ust. 2, ma przymiot organu prowadzącego szkołę umocowanego do ogłaszania konkursu dyrektora szkoły, a także uprawnionego w myśl § 8 powołanego Regulaminu do unieważnienia konkursu, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Przepisy kpa wyłączają stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że decyzja organu l instancji dotknięta jest wadą nieważności z powodu jej wydania bez podstawy prawnej (art. 156 § 2 pkt 2 kpa), organ odwoławczy obowiązany jest uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (Por. B. Adamiak, J. Borkowski KPA, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, 2000r., str. 539). Na takiej przesłance oparte jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie wskazując co prawda na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjęło pogląd, na którego poparcie przytoczono orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 104 kpa nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a podstawa do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa materialnego. Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela. W świetle przepisu art. 36a ust. 1, 3, 3a, 4 i 5 powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki publicznej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego, następuje - w zasadzie - po przeprowadzeniu konkursu w celu wyłonienia kandydata. Żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie przewiduje, że o przeprowadzeniu konkursu na stanowisko dyrektora lub placówki rozstrzyga organ prowadzący szkołę w formie decyzji. Nie czyni tego również wydane na podstawie art. 36a ust. 7a wspomniane wyżej Rozporządzenie MEN i Sportu z 23.10.2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Przeciwnie, z redakcji przepisu § 8 in princip w myśl którego, organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku, wynika wprost, że podstawę przeprowadzenia konkursu stanowi zarządzenie organu prowadzącego szkołę. Unieważnienie konkursu winno zatem nastąpić w tej samej formie - zarządzenia, skoro rozporządzenie nie zawiera podstawy do wydania decyzji, ani podstawy takiej nie zawiera przepis art. 36a ust. 7 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, że zarządzenie jest obok decyzji administracyjnych prawną formą w jakiej wójt może podejmować rozstrzygnięcia. Nawet powierzenie lub odwołanie z funkcji dyrektora szkoły następuje w drodze zarządzenia wójta jako organu prowadzącego szkołę (Por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2004.06.30 OSK 439/04 - OwSS 2005/3/691 z dnia 2005.09.01 I OSK 328/05 OwSS 2006/3/77). Nietrafne jest podniesione na marginesie skargi, skupiającej się głównie na polemice z wywodami Kolegium, dotyczącymi kwestii nie mających doniosłości prawnej dla istoty rozstrzyganej sprawy, stanowisko, że skoro przepisy nie przewidują formy decyzji dla unieważnienia konkursu, to należy jej domniemywać. W zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze ukształtowane jest stanowisko odmienne, iż decyzja jako forma jednostronnego i władczego załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, poddających dany rodzaj sprawy takiej formie rozstrzygnięcia. Z tych względów zaskarżona decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących, ma w istocie charakter zarządzenia Wójta jako organu prowadzącego szkołę i umocowanego co prawda do unieważnienia w tej formie konkursu, lecz w omawianej sprawie niepełnego, gdyż nie połączonego z zarządzeniem ponownego przeprowadzenia konkursu. Wyjaśniono już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że statuowany przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 145, poz. 1591 z późn. zm.) nadzór wojewody obejmuje zarówno akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne w tym zarządzenia (por. np. wyrok NSA z dnia 2005.06.13 l OSK 69/05 - Lex Nr 186661, z 2003.09.16 II SA/Wr 854/03 OwSS 2004/21/648). Niezależnie od nadzoru wojewody prowadzonego na płaszczyźnie zgodności z prawem, do uchwał i zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej zastosowanie ma przepis art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten dopuszcza możliwość wniesienia przez każdego, kogo interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminny w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skargi do sądu administracyjnego na ten akt. Wobec zgodności z prawem stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, prowadzącego do uchylenia decyzji organu l instancji i umorzenia postępowania przed tym organem, dalsze podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolegium argumenty odnoszące się do oceny prawidłowości postępowania konkursowego są bezprzedmiotowe i nie mają doniosłości prawnej dla istoty rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).