III SA/Kr 1227/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267,) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r., znak: [...], w sprawie odmowy przyznania K. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem S. O. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 17 lipca 2013 r. K. O. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem S. O. Do wniosku dołączone zostały wymagane dokumenty, m.in. orzeczenie o niepełnosprawności, a także zaświadczenie KRUS o podleganiu przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy odmówił wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że jako rolnik nie zrezygnował on z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co jest przesłanką konieczną do uzyskania świadczenia, stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji odwołał się K. O. podnosząc, iż również jako rolnik mógł zrezygnować z pracy na gospodarstwie, a tym samym spełnił przesłanki do uzyskania świadczenia na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wskazał, że w świetle art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych rolnik pracujący w gospodarstwie rolnym nie jest uważany za osobę pracującą albo wykonującą inną pracę zarobkową. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że okolicznością niebudzącą w sprawie wątpliwości jest fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa wnioskodawca jest rolnikiem, a tym samym podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nie jest możliwe, aby rolnik zrezygnował z zatrudnienia albo innej sprawy zarobkowej czy też nie podejmował zatrudnienia z uwagi na konieczność aktywności w gospodarstwie rolnym, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że nie jest spełniona jedna z podstawowych przesłanek wyrażonych w art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych, a warunkująca możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium powołało się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 55/11, uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. O., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podniósł zarzut naruszenia przez decyzje organów obu instancji art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, żądając ich uchylenia. Uważa, że jako rolnik spełnia warunek zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powołuje się w tym względzie na komunikat Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, zamieszczony na stronie internetowej. Odmowa przyznania mu zatem wnioskowanego świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), będącym materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie, ustawodawca określił przesłanki nabycia tego świadczenia przez wskazane w nim podmioty. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpatrywanej sprawie u podstaw wydania przez organy orzekające negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia było ustalenie podlegania przez niego ubezpieczeniu społecznemu rolników, a ta okoliczność jest dla organów przesądzającą o nie spełnieniu przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, warunkującej przyznanie żądanego przez niego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem S. W ocenie Sądu wydane w tym przypadku rozstrzygnięcia są zgodne z przepisami zarówno postępowania jak i prawa materialnego. Zdaniem Sądu organy zgromadziły wystarczający materiał dowody do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy i prawidłowo go oceniły. Analiza akt administracyjnych potwierdza ustalenia organów administracji. Do wniosku o przyznanie żądanego świadczenia dołączone zostało zaświadczenie z KRUS z dnia 17 lipca 2013 r., z którego wynika, iż K. O. podlega ubezpieczeniu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno – rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. W tym więc zakresie nie można organom postawić skutecznie zarzutu naruszenia artykułów: 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dokonały też prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i poprawnie go zastosowały. Podkreślić należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowa rekompensata wydatków ponoszonych przez osobę związanych ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub osobą dorosłą w zamian za niepodjęcie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co do zasady zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organów, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oznacza bowiem wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 5/12, stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną (...). Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia zatem rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem. Rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej, albowiem znajdują się oni w odmiennej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. Ta różnica w możliwościach zarobkowych oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Powyższe uzasadnia także odmienne traktowanie rolników. Wbrew twierdzeniom skargi orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu tego świadczenia nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami ustawowymi i konstytucyjnym porządkiem prawnym. Z zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Powtórzyć wobec tego należy za NSA, że: "Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ustalenie "cechy istotnej", która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (L. Garlicki, komentarz do art. 32 /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Oceniając uregulowanie prawne z punktu widzenia zasady równości, należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę jego treść i cel (wyrok TK z dnia 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, OTK 1998, nr 6, poz. 96). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jednak jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć "uzasadniony charakter" albo "znajdować podstawę w przekonujących argumentach". Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (orzeczenia TK z dnia 3 września 1996 r. sygn. akt K 10/96, OTK 1996, nr 4, poz. 33 i z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 216)". Kryteria te wskazane zostały powyżej. Pogląd wyrażony we wskazanej uchwale siedmiu sędziów NSA, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela. Ponadto, stanowisko w niej zawarte, jest dla sądów administracyjnych wiążące na zasadach określonych przepisem art. 269 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego argumentacja skargi nie mogła zostać uznana za zasadną. Zauważyć także należy, że część podniesionych w niej argumentów, które w żadnej mierze nie są dla Sądu wiążące, ma charakter postulatów de lege ferenda. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1403, zwanej dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników) podlega z mocy ustawy: 1) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny; 2) domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1; 3) osoba pobierająca rentę strukturalną współfinansowaną ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; 4) małżonek osoby, o której mowa w pkt 3, jeżeli renta strukturalna współfinansowana ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wypłacana jest ze zwiększeniem na tego małżonka. W myśl art. 6 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Zauważyć także trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 2004.166.1 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, s. 72) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 2009.284.1). Rozporządzenia Rady nr 883/2004 i nr 987/2009 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia (afiliacji) do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Ustalając reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich Rada w tych rozporządzeniach kierowała się fundamentalną zasadą wpisaną w materię Traktatu o Unii Europejskiej, według której prawo unijne musi gwarantować pracownikom przemieszczającym się w obrębie Unii całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń. Powołane rozporządzenia stosuje się do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich i są obywatelami jednego z państw członkowskich lub są bezpaństwowcami bądź uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z państw członkowskich, a także do członków ich rodzin. Przez pojęcie pracy najemnej w ujęciu postanowień rozporządzeń należy rozumieć wszelkie formy aktywności zawodowej, przy czym należy dodać, że chodzi o formy zatrudnienia niesamodzielnego. Pojęcie pracownika zatem ma szerokie znaczenie (G. Uściska: Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, "Polityka Społeczna" 2010, nr 11-12, s. 2). Za pracownika należy również uważać każdą osobę, która wykonuje czynności rzeczywiste i efektywne, przy czym bez znaczenia są czynności wykonywane na tak niewielką skalę, że można je uznać za marginalne i pomocnicze. Zgodnie z orzecznictwem cechą charakterystyczną stosunku pracy jest to, że przez pewien okres jedna osoba wykonuje świadczenia na rzecz innej osoby pod jej kierownictwem, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie. Pracownikiem w rozumieniu prawa unijnego jest osoba fizyczna, która świadczy na rzecz innego podmiotu określoną pracę, mającą wymiar ekonomiczny, pozostając pod kierownictwem tego podmiotu i otrzymując w zamian wynagrodzenie (wyroki ETS: z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 66/85, Lawrie - Blum, a także z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-228/07, Petersem; por. też K. Ślebzak: Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz, Wolters Kluwer 2012). Powyższe wzmacnia również stanowisko, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrolowane decyzje są zatem zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.