III SA/Kr 1232/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej B. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 23 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 139 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: B. O. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Starosty ze zgłoszeniem zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w jednostce ewidencyjnej K, obręb [...]. W uzupełnieniu wniosku skarżąca sprecyzowała, że aktualizacja operatu ma polegać na wpisaniu jej jako właściciela (a nie jedynie współwłaściciela) całego gospodarstwa rolnego, składającego się m.in. z wyżej wymienionych działek. Do wniosku skarżąca dołączyła postanowienie z dnia 21 lutego 1968 r., sygn. akt [...], w którym Sąd Powiatowy stwierdził, że spadek po H. C. nabyła m.in. skarżąca w udziale 1108/1968 części spadku oraz że jest ona wyłącznym spadkobiercą wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego. Starosta decyzją z dnia [...] 2013 r. odmówił aktualizacji danych ewidencyjnych zgodnie z wnioskiem skarżącej. Organ wskazał, że z przedstawionego przez skarżącą orzeczenia nie wynika jednoznacznie, jakie nieruchomości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego, odziedziczonego przez skarżącą. Organ przypomniał ponadto, że ewidencja gruntów i budynków nie służy rozstrzyganiu sporów o własność nieruchomości, a ma jedynie charakter techniczny i rejestrowy. Organ wskazał ponadto, że nie założono dotąd księgi wieczystej dla powyższej nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji oparcie swojej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych. Skarżąca podniosła, że z przedstawionego wraz z wnioskiem uzasadnienia orzeczenia sądu powszechnego wynika, jakie grunty wchodziły w skład gospodarstwa rolnego H. C., a co za tym idzie, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...] i [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Wadowickiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zmian ewidencyjnych dokonuje się wyłącznie w oparciu o dokumenty wskazane w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 434). W ocenie organu skarżąca nie zadośćuczyniła spoczywającemu na niej obowiązkowi wykazania przypisywanego sobie prawa podmiotowego za pomocą dokumentacji wskazanej w powołanym przepisie. Zdaniem organu z treści dołączonego do wniosku orzeczenia nie wynika, jakie nieruchomości należały do gospodarstwa rolnego H. C. Na poparcie swoich twierdzeń organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 399/12, w którym sąd oddalił skargę na decyzję wydaną wobec skarżącej w analogicznym stanie faktycznym. Organ uznał, że uwzględnienie wniosku skarżącej prowadziłoby do rozstrzygnięcia sporu prawnego o własność wyżej opisanej nieruchomości, do czego brak jest kompetencji po stronie organu ewidencyjnego. Na marginesie zauważono, że obecnie przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie zmierzające do ustalenia podmiotu własności wyżej wymienionych działek. Pismem z dnia 24 września 2013 r. B. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej opisaną decyzję, zaskarżając ją w całości, a także żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów zgodnie z jej pierwotnym wnioskiem, a ponadto wniosła o orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.; dalej: p.g.k.) w zw. z § 12 ww. rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 106, poz. 622 ze zm.), poprzez przyjęcie, że skarżąca nie zadośćuczyniła spoczywającemu na niej obowiązkowi wykazania przypisywanego sobie prawa podmiotowego za pomocą odpowiedniej dokumentacji, podczas gdy przedłożyła ona odpis orzeczenia sądowego stwierdzającego, że jest właścicielką ww. działek; 2) art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 35, 36, 77, 104, 154, 155, 220, 241, 245 k.p.a.; 3) art. 7b, 7d, 22 p.g.k. oraz 4) art. 77, art. 80 i art. 101 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną. Sąd ustalił bowiem, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym brała udział K. O., wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaścicielka działek objętych wnioskiem skarżącej w 20/1968 części. Należy zauważyć, że także zaskarżona decyzja z dnia 23 sierpnia 2013 r. została skierowana do K. O. – jej nazwisko widnieje na zaskarżonej decyzji i na jej adres przesłano decyzję (k. 17 akt odwoławczych). Tymczasem w toku postępowania sądowego ustalono, że K. O. zmarła w dniu 27 lipca 2013 r. (odpis skrócony aktu zgonu, k. 80), a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu II instancji. W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1157/10; LEX nr 1082575). Zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie może być bowiem podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 537/11; LEX nr 993336). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1992/12; LEX nr 1298385). Z tych względów prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., gdyż jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r. , sygn. akt I SA 2462/99; LEX nr 82653; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; LEX nr 505429). Z kolei brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym stron postępowania bez ich winy jest podstawą do wznowienia postępowania. Spadkobiercy K. O. nie zostali zawiadomieni o postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, ani też nie została im doręczona zaskarżona decyzja – a zatem bez swojej winy nie brali w nim udziału, mimo że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia katalogu stron postępowania przy pomocy wszelkich dostępnych środków. Warto w tym miejscu powołać również art. 10 k.p.a., który ustanawia fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, ponieważ tylko w takim przypadku możliwe jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy jeszcze wyjaśnić, że w razie zbiegu przesłanek do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, pierwszeństwo należy dać tym drugim, jako że skutki nieważności są dalej idące (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/ 90, OSP 1992, z. 5, poz. 120). Brak prawidłowego ustalenia stron postępowania (następców prawnych K. O.) uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość skorzystania z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art. 78 oraz 175 ust. 1 Konstytucji). Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wskazuje, że przy wydaniu niniejszego orzeczenia nie dokonano pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem weryfikacja zarzutów skargi byłaby na obecnym etapie przedwczesna. Zaskarżona decyzja nie została bowiem wydana w stosunku do wszystkich stron postępowania (pominięto spadkobierców zmarłej K. O.), toteż organ odwoławczy nie miał możliwości zapoznania się z ich stanowiskiem w sprawie. Sąd administracyjny nie mógł ustalić pełnego katalogu uczestników niniejszego postępowania, a ustalenie to jest niezbędne dla zapewnienia odpowiadającej prawu kontroli działalności administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Została ona bowiem skierowana do zmarłej, niebędącej już stroną postępowania przy jednoczesnym pominięciu jej spadkobierców jako stron kontrolowanego postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustali prawidłowo katalog podmiotów biorących udział w prowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym i zapewniając wszystkim tym podmiotom czynny udział w tym postępowaniu, doręczy im prawidłowo decyzję wydaną na skutek odwołania. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od skargi w wysokości 200 zł.