III SA/Kr 1248/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Hanna Knysiak – Molczyk Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącego K. Ż. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem H. Ż., na podstawie: - art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.); - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W dniu 27 czerwca 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem H. Ż. Organ l instancji odmówił przyznania K. Ż. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadniając swoje rozstrzygnięcie faktem, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący i zarzucił wydanej decyzji błędne zastosowanie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż nie zrezygnował z zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się, do oceny, czy K. Ż. jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Organy ustaliły następujący stan faktyczny: Skarżący był zatrudniony do dnia 31 lipca 2011 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy świadectwie pracy skarżącego z dnia 1 sierpnia 2011 r., zgodnie z którym umowa o pracę została rozwiązana na gruncie art. 30 § 1 pkt 2 kodeksu pracy, a więc w wyniku wypowiedzenia dokonanego przez pracodawcę. Zdaniem organów, zgodnie z art. 16 a ustawy, skarżący nie spełnia przesłanek do przygnania wnioskowanego świadczenia ponieważ nie można przyjąć że skarżący "zrezygnował z pracy lub innej pracy zarobkowej" zgodnie z definicją rezygnacji z zatrudnienia. W świetle obowiązujących przepisów prawa niepodejmowanie zatrudnienia nie jest przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał, iż dnia 10 sierpnia 2012 r. zrezygnował z zatrudnienia i nie zarejestrował działalności gospodarczej, pomimo podjętych przygotowań do wykonywania działalności usługowej. Zdaniem skarżącego wypowiedzenie umowy przez pracodawcę z dnia 31 lipca 2011 r., nie ma żadnego znaczenia, podobnie jak termin orzeczenia stopnia niepełnosprawności ojca. Jego zdaniem Kolegium pominęło fakt rezygnacji z zatrudnienia w dniu 10 sierpnia 2012 r. Nic nie stoi na przeszkodzie zarejestrowania przez skarżącego działalności gospodarczej, tym samym jej nie rejestrując rezygnuje skarżący, w jego ocenie, z zatrudnienia. Skarżący nie chce podejmować irracjonalnych działań rejestrowania działalności gospodarczej na jeden dzień. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wypłatę należnego świadczenia z należnymi odsetkami w wysokości 14% w skali roku, gdyż bezzasadna decyzja zmusił go do zaciągnięcia kredytu oprocentowanego w tej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżący sprawuje opiekę nad swoim ojcem H. Ż., który - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 4 września 2009 r. - jest zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Od kiedy istnieje niepełnosprawność nie można ustalić. Spór dotyczy natomiast niespełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżący, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał innej pracy zarobkowej, nie zrezygnował w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy z zatrudnienie, gdyż umowa na podstawie której był zatrudniony w okresie od 1 września 1991 r. do 31 lipca 2011 r. rozwiązana została poprzez wypowiedzenie umowy przez zakład pracy w trybie art. 30 § 1 pkt 2 kodeksu pracy, nie mógł więc skarżący spełnić przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy. W toku postępowania skarżący podnosił, iż z dniem zakończenia pobierania zasiłku dla bezrobotnych zrezygnował z zatrudnienia i nie rozpoczął działalności gospodarczej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad długotrwale chorym ojcem. Skarżący nie chce podejmować irracjonalnych działań rejestrowania działalności gospodarczej na jeden dzień. Okoliczność ta została pominięta w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż z uwagi na sposób ustania stosunku pracy, za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad chorym ojcem. Ostatnia praca skarżącego zakończyła się rozwiązaniem umowy o pracę za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę. Interpretacja zmierzająca do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia musiałaby nastąpić z woli skarżącego, jest w ocenie Sądu chybiona. Stosując argumentację przedstawioną przez organy, należałoby zgodzić się ze skarżącym, że powinien on po zakończeniu pracy, podjąć fikcyjne zatrudnienie, z którego po krótkim czasie zrezygnowałby, tworząc tym samym stan fikcyjny, ukierunkowany na spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności. Błędne jest przekonanie organu odwoławczego, że dla uznania, iż określona osoba rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi nastąpić określony sposób zakończenia umowy o pracę lub rezygnacja z innej pracy zarobkowej i nie jest to ta forma, która miała miejsce w niniejszej sprawie tj. wypowiedzenie umowy o pracę. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawodawca w art. 16 a ust. 1 poza wskazaniem przesłanki, że osoba musi rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie wskazał bardziej szczegółowych wymogów co do przyjęcia, że w danych okolicznościach ma miejsce rezygnacja z zatrudnienia. O tym, czy w określonym stanie faktycznym osoba rezygnuje z zatrudnienia stanowią okoliczności faktyczne sprawy, z których wynikać musi faktyczny związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżący podniósł okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jego rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, zwany dalej K.p.a.). Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącego związanych z jego rezygnacją z zatrudnienia, dokonać ustalenia czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki ustawowe, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącego organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.