III SA/Kr 1256/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów skargę oddala. Starosta decyzją z dnia [...] 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu wniosku K. W., odmówił aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu A, jednostka ewidencyjna B, dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewid. nr 383/1 i nr 383/2. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że pismem z dnia 17 kwietnia 2009r. K. W. wniosła o dokonanie czynności weryfikacyjnych oraz ewentualne skorygowanie linii granicy pomiędzy działkami ewid. nr 383/1 i nr 383/2. Strona w załączeniu przekazała kopię mapy katastralnej z dnia 4 kwietnia 1911 r. oraz kopię aktualnej mapy ewidencyjnej. Organ poinformował wnioskodawczynię, iż w operacie ewidencyjnym obrębu A, gmina B, w jednostce rejestrowej [...] figuruje dz. ewid. nr 383/1 (k. m. 4) o pow. 1.5664ha, wedle zapisu objęta KW [...]. Zgodnie z informacją zawartą w operacie ewidencyjnym, dla przedmiotowej działki wydany był akt własności ziemi nr [...]. Akt ten wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych określił stan prawny tej nieruchomości oraz stanowił podstawę do ujawnienia stanu własności w ewidencji gruntów, a także w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 12 ust. 7 tej ustawy stan posiadania właścicieli nieruchomości oraz powierzchnia tej nieruchomości do wydania aktu własności ziemi określone były według danych zawartych w ewidencji gruntów z uwzględnieniem zmian w stanie samoistnego posiadania, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie ustawy. Zatem, nawet jeżeli przed dniem wydania aktu własności ziemi, w ewidencji gruntów granice przedmiotowej nieruchomości były niezgodne z treścią art. 12 ust. 7 ustawy, akt własności wydano w oparciu o dane widniejące w ewidencji gruntów. Skutkiem wydania tego aktu dane zawarte w ewidencji, które wnioskodawca uważa za błędne, nabrały mocy prawnej. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Powoduje to, iż wnioskowane niezgodności nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Zmiana stanu wynikającego z AWZ możliwa jest jedyne na drodze sądowej. Poinformowano wnioskodawczynię, że ewentualne niezgodności dotyczące przebiegu granic działek mogą być regulowane w trybie rozgraniczeniowym. W dniu 28 sierpnia 2009r. wpłynęło kolejne pismo, w którym K. W. ponownie zwróciła się o "dokonanie czynności weryfikacyjnych i wkreślenie na mapy ewidencji gruntów wsi A KM.3 i KM.4 skala 1:2880 prawidłowej, właściwej granicy pomiędzy działkami 383/1 i 383/2, zgodnej z mapą katastralną sporządzoną dnia 4 kwietnia 1911 r". Zdaniem strony, rozbieżność pomiędzy aktualnie obowiązującą mapą ewidencyjną a wspomnianą powyżej mapą katastralną jest "oczywistym błędem kreślarskim". Organ l instancji ustalił, że ze sprawozdania technicznego wynika, iż poprzedni właściciel działki, M. W., powstałą dokumentację przyjął bez zastrzeżeń, a na podstawie tej właśnie dokumentacji wydano AWZ nr [...], który obejmował między innymi działkę ewid. nr 383/1. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009r. sygn. akt l OSK 620/08 "po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa sąd oraz organy administracji publicznej związane są decyzją administracyjną -aktem własności ziemi (...) co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, zakresu prawa własności" (por. wyrok SN z 5 marca 2003r. III CKN 962/000, Lex nr 78268). Organ uznał, że twierdzenie strony dotyczące prawidłowości przebiegu granic zgodnie z mapą katastralną z roku 1911 jest niewystarczające do dokonania wnioskowanej zmiany. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Odwołanie od decyzji Starosty do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosła K. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy. Odwołująca się podkreśliła, że nie kwestionuje zgodności z prawem aktu własności ziemi, tytułu własności przedmiotowych nieruchomości i powierzchni nieruchomości a treścią wniosku nie jest stwierdzenie nieważności i uchylenie lub zmiana AWZ przez organ administracji publicznej. Odwołująca się zakwestionowała wyłącznie część graficzną ("mapową") operatu ewidencji gruntów i podniosła, że skoro mapa ewidencyjna powstała na bazie mapy katastralnej, to treść mapy ewidencyjnej winna być zgodna z treścią mapy katastralnej. W jej ocenie wystąpiła nieuzasadniona zmiana przebiegu granicy jej działki, a przebieg linii granicznej pomiędzy wymienionymi działkami jest błędny i nie odpowiada stanowi faktycznemu. Ponadto opis sposobu ustalenia stanu władania przy zakładaniu operatu ewidencyjnego dla obrębu A przedstawiony w uzasadnieniu decyzji Starosty nie wyjaśnia przyczyny zmiany przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami, gdyż przy ustalaniu stanu władania nie zostały zgłoszone żadne zmiany do mapy katastralnej, nie było niezgodności mapy z terenem, nie wykonano żadnych pomiarów na działce. Przemianowano wyłącznie parcele gruntowe na działki ewidencyjne, w tym wypadku o tej samej numeracji. Nie rozliczono powierzchni nowych działek i są one tożsame z powierzchniami katastralnymi. Przy ustaleniu stanu władania posługiwano się mapą dochodzeniową, która stanowiła kopię mapy katastralnej, a zatem przebieg granicy przedmiotowych działek nie powinien był ulec zmianie. W konsekwencji uchybień technicznych powstał błąd w danych ewidencyjnych polegający na zmianie przebiegu granicy między działkami w części graficznej. Odwołująca zarzuciła nadto, że organ l instancji nie wypowiedział się co do posiadanej przez urząd dokumentacji katastralnej dotyczącej działek, nie wyjaśnił przyczyny zmiany przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej w stosunku do katastru i nie przedstawił dowodów na to, by wykonał pomiary na w/w działkach w celu ustalenia przebiegu granicy przy zakładaniu operatu ewidencyjnego. Skoro wniosek dotyczył zmiany ewidencji gruntów w części mapowej, organ miał obowiązek zbadać, czy w zawartych w ewidencji gruntów danych nie wystąpił błąd. W ocenie odwołującej organ nie może ignorować sytuacji braku zgodności danych ze stanem faktycznym, gdyż w ten sposób nie rozpoznał istoty sprawy i toleruje istnienie w ewidencji nieprawdziwych danych o gruntach. Jeśli zdaniem organu twierdzenia strony były niewystarczające do dokonania wnioskowanej zmiany, to winien był podjąć czynności mające na celu ustalenie przebiegu granicy w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych, o którym mówi przepis § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatem bez konieczności podważania AWZ organ winien był dokonać czynności zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności i doprowadzić do stanu zgodności danych w ewidencji z rzeczywistym stanem gruntów. Błędny przebieg granicy na mapie jest oczywistym błędem kreślarskim, który wymaga sprostowania zgodnie z treścią mapy katastralnej w trybie § 46 i § 54 rozporządzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 3 listopada 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji nie uwzględnił pomiaru geodezyjnego wykonanego w listopadzie 2008r. przez geodetę uprawnionego L. G., na który w swoim wniosku powoływała się K. W. Nie ustalono nawet, czy w wyniku tego pomiaru geodeta sporządził dokumentację geodezyjną i czy została ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ l instancji nie odniósł się ponadto do dokumentacji kartograficznej znajdującej się w zasobie ani nie ustosunkował się do zmiany przebiegu granic pomiędzy działkami 383/1 i 383/2. Tym samym nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności przebiegu granic działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej 1:2880. Organ odwoławczy wskazał jednak, że kopia mapy katastralnej z 1911 r. przedłożona przez K. W. nie może stanowić podstawy dokonania jakichkolwiek zmian danych w ewidencji gruntów i budynków i nie może być uznana jako dowód wiążący przy rozpatrywaniu odwołania ze względu na to, iż nie odpowiada obowiązującym standardom technicznym oraz nie jest opatrzona klauzulą stwierdzającą jej zgodność z oryginałem. W ocenie organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien przeprowadzić dokładną analizę dokumentów dotyczących przedmiotowych nieruchomości, znajdujących się w powiatowym ośrodku geodezyjnym i kartograficznym. Natomiast w myśl § 36 i § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jeżeli dokumenty nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym należy rozważyć możliwość wykonania pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Wyjaśnienia wymaga również kwestia przeprowadzonego w listopadzie 2008r. pomiaru geodezyjnego wykonanego przez geodetę L. G. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. W., zarzucając, że K. W. wykorzystuje pomiar geodety L. G. wykonany w 2008r., który to pomiar nie dotyczy granicy będącej przedmiotem postępowania. Skarżący wskazał też, że przed Sądem Rejonowym toczy się sprawa związana z tymże pomiarem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. K. W. wniosła o oddalenie skargi, ponieważ jej zdaniem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedłożyła też kserokopię mapy katastralnej obrębu A KM.4 i KM.5 w skali 1:2880, [...] opatrzoną klauzulą stwierdzającą jej zgodność z oryginałem. Mapa ta, w ocenie uczestniczki potwierdza rozbieżność przebiegu granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 383/1 i 383/2, a rozbieżności te nie zostały wyjaśnione przez organ l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu l instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ l instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 ustawy). Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Uwzględniając reguły i zasady wynikające z powołanych przepisów, a także treść art. 107 § 3 kpa, który wskazuje na konieczne elementy uzasadnienia decyzji wyjaśnienia zarówno podstawy faktycznej jak i prawnej podstawy prawnej, dodać należy, iż uzasadnienie decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 kpa powinno wskazywać wyraźnie na istnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie, oraz przyczyny niezastosowania przepisu art. 136 kpa (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008r., II OSK 860/07, LEX nr 469766, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., VII SA/Wa 364/08, LEX nr 518835). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem K. W., która, powołując się na mapę katastralną z 1911 r. oraz pomiar geodezyjny wykonany w listopadzie 2008r. przez L. G., wskazała na konieczność zweryfikowania prawidłowości granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 383/1 i 383/2 położonymi w obrębie A. W tego rodzaju postępowaniu, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, na organach prowadzących spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) po wcześniejszym zebraniu całego istniejącego materiału dowodowego i jego rozpatrzeniu (art. 77 § 1 kpa). Tylko w ten sposób możliwe jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o dokonaniu lub odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ponadto art. 4 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że ewidencja gruntów i budynków powinna być aktualizowana, zaś zadanie to jest realizowane przez Służbę Geodezyjną i Kartograficzną, która m.in. rejestruje stany prawne i faktyczne nieruchomości (art. 7 ust. 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz administruje i aktualizuje państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (art. 7 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Skoro zaś główną zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest dążenie do tego, by była ona aktualna, niezbędne jest m.in., aby organy ustaliły, czy w konkretnym przypadku zachodzi konieczność dokonania takich zmian w ewidencji, by odzwierciedlała ona stan rzeczywiście istniejący stan danej nieruchomości. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu, co słusznie wytknął organ odwoławczy, organ l instancji nie wyjaśnił istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności. Chodzi przede wszystkim o niewyjaśnienie przyczyn rozbieżności przebiegu granic przedmiotowych działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej o skali 1:2880, w szczególności w aspekcie ewentualnych błędów popełnionych przy zakładaniu ewidencji. Ponadto K. W. w swoim wniosku wskazała na fakt, że w listopadzie 2008r. został wykonany przez L. G. pomiar geodezyjny. Potencjalnie jest to bardzo ważna okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Tymczasem organ l instancji okoliczność tę pominął, gdyż nie ustalił, czy pomiar ten posłużył do sporządzenia dokumentacji geodezyjnej ani też czy dokumentacja taka została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To uchybienie także wytknął Staroście organ odwoławczy. Dlatego też w ocenie Sądu nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania dowodowego w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ przeprowadzenie wskazanych czynności dowodowych znacznie wykracza poza ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 kpa. Ponadto wprowadzenie tak istotnych elementów do materiału dowodowego dopiero na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, ponieważ istotne dowody nie podlegałyby dwukrotnej ocenie w ramach danego postępowania administracyjnego. Zatem uzasadnione było uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. W skardze natomiast zarzucono przede wszystkim, że pomiar geodezyjny wykonany przez L. G. nie odnosi się do przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 383/1 i 383/2 i jest przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Jednak zarzut ten nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że, jak wskazano wyżej, organ l instancji nie poczynił odpowiednich ustaleń odnośnie tego pomiaru i tylko uzupełnienie tego braku pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności. Mając na uwadze powyższe, należało uznać że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.