III SA/Kr 1257/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 15 października 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania I. P. od decyzji Starosty C z [...] 2009r., znak: [...] w sprawie odmowy wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych w jednostce rejestrowej [...], operatu ewidencji gruntów i budynków, prowadzonego dla obrębu A, gm. B w przedmiocie działki nr 695, polegającej na zmianie jej powierzchni z 0,96 ha na 1,20 ha, uchylił decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu WINGiK podał, że I. P. we wniosku z dnia 2 października 2006r. o wyjaśnienie rozbieżności powierzchni działki ewidencyjnej nr 695 w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A gm. B zażądała od organu ds. ewidencji gruntów i budynków w C "wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego aktów notarialnych Rep. nr [...], Rep. nr [...] oczekując, że po wprowadzeniu zmian działka ewidencyjna nr 695, położona w A, posiadać będzie granice odpowiadające parcelom gruntowym opisanym w ww. aktach notarialnych oraz powierzchnię 1,20 ha." Następnie Starosta C, zobowiązany oceną prawną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2007r., sygn. akt III SA/Kr 428/07 postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę. Orzekający jako organ I instancji Starosta C decyzją z dnia [...] 2009r., znak: [...] odmówił wprowadzenia zmiany co do powierzchni działki ewidencyjnej nr 695. Starosta ustalił, że w sprawie o ochronę własności toczącej się przed Sądem Rejonowym sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w dniu 25 czerwca 2003r. zawarta została pomiędzy I. P. i S. P. jako właścicielami działki nr 695, a K. P. jako właścicielem działek nr 696 i 341 ugoda, którą ustalono granice pomiędzy działką nr 695 a działkami nr 696 i 341. Ponadto Starosta wskazał, że dla działki ewidencyjnej nr 695 brak jest założonej księgi wieczystej, a w księgach wieczystych KW Nr [...] i KW Nr [...] nadal ujawnione są oznaczenia katastralne. Organ wyjaśnił, że przebieg tych granic zgodnie z ugodą jest uwidoczniony na szkicu stanowiącym załącznik do opinii biegłego geodety i odpowiada granicy ewidencyjnej. Organ I instancji przyjął też, że ugodzie nadano klauzulę wykonalności i ma ona moc orzeczenia sądowego, zaś ustalone nią granice mają charakter granic prawnych. Te okoliczności zdaniem organu I instancji uzasadniały odmowę wprowadzenia zmian co do powierzchni działki nr 695. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyła I. P., domagając się wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego na podstawie aktów notarialnych Rep. Nr [...], Rep. [...]. Organ odwoławczy na podstawie zebranych przez organ I instancji dokumentów, stwierdził, że brak jest oryginalnych odpisów z Kw i Iwh dla działek nr 341 i 695). Ponadto organ I instancji nie odniósł się do znajdującego w aktach sprawy równoważnika sporządzonego geodetę uprawnionego A. T. (dwa egzemplarze o różnych datach sporządzenia). Organ odwoławczy zarzucił też, że nie opisano stanu prawnego sąsiedniej działki nr 341, która jest przedmiotem roszczeń wnioskodawczyni. Te uchybienia w ocenie WINGiK uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i oddanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I. P. Skarżąca w sposób szczegółowy przedstawiła przebieg zmian prawnych oraz faktycznych, które w jej ocenie doprowadziły do istniejącego obecnie stanu przedmiotowych działek. Skarżąca podniosła, iż zmiana powierzchni nastąpiła przy zmianie oznaczeń katastralnych działek na działki ewidencyjne, w wykazie synchronizacyjnym. Zdaniem skarżącej bez podstaw prawnych zmniejszono powierzchnię jej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2010r. zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej radcę prawnego z urzędu. Jednak na rozprawie w dniu 21 lipca 2010r. skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z przyznanego jej w ramach prawa pomocy radcy prawnego i będzie działała w sprawie osobiście. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie zapadł już jeden wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zatem w toku kolejnej sądowej kontroli legalności działalności organów administracji należało zbadać, czy zgodnie z art. 153 ppsa zastosowano się do oceny prawnej, oraz zrealizowano wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 27 września 2007r., sygn. akt III SA/Kr 428/07. Po drugie, mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, czyli jest decyzją kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji należało zbadać, czy jej wydanie, wobec treści tego przepisu było w kontrolowanej sprawie dopuszczalne. Kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 ustawy). Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, która kwestionuje prawidłowość wpisów w ewidencji gruntów odnoszących się do działek nr 341, 695 i 696. Zdaniem skarżącej istniejące wpisy są nieaktualne i niezgodne z obecnym stanem prawnym. W tego rodzaju postępowaniu, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, na organach prowadzących spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) po wcześniejszym zebraniu całego istniejącego materiału dowodowego i jego rozpatrzeniu (art. 77 § 1 kpa). Tylko w ten sposób możliwe jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o dokonaniu lub odmowie dokonania wpisu do ewidencji gruntów. Skoro zaś główną zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest dążenie do tego, by była ona aktualna, niezbędne jest m.in., aby organy ustaliły, jaka jest treść wpisów dotyczących przedmiotowych działek w księgach wieczystych. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu, co słusznie wytknął organ odwoławczy, organ I instancji nie zgromadził w aktach sprawy oryginalnych odpisów ksiąg wieczystych oraz liczby wykazu hipotecznego dla działek nr 341 i 695. Ponadto w aktach sprawy (k. 278 i 279 akt adm.) znajduje się istotny dokument w postaci wypisu z wykazu synchronizacyjnego sporządzony przez geodetę A. T. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji skoncentrował się na chronologicznym przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, lecz w żaden sposób nie odniósł się do treści tych dokumentów, które mogą mieć istotne znaczenie dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. To uchybienie także wytknął Staroście organ odwoławczy. Zasadnym jest również wskazanie organu odwoławczego na brak opisu stanu prawnego działki nr 341. Dlatego też w ocenie Sądu nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania dowodowego w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ uwzględnienie treści ksiąg wieczystych i lwh dla działek nr 341 i 695, ocena wskazanego wyżej wypisu z wykazu synchronizacyjnego oraz uzupełnienie opisu stanu prawnego działki nr 341 znacznie wykraczają poza ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 kpa. Ponadto wprowadzenie tak istotnych elementów do materiału dowodowego dopiero na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, ponieważ istotne dowody nie podlegałyby dwukrotnej ocenie w ramach danego postępowania administracyjnego. Zatem uzasadnione było uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Należy również wyjaśnić, że treść art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, nie oznacza, że organ, który rozpatruje sprawę po uchyleniu swojej decyzji przez sąd administracyjny, może ograniczyć się tylko do zrealizowania wskazań sądu. Oprócz tego powinien on ponownie rozpatrzyć sprawę, czyli w sposób wyczerpujący zgromadzić materiał dowodowy, dokonać jego oceny, a następnie wydać rozstrzygnięcie. Zatem wskazania dotyczące kontrolowanego postępowania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 września 2007r. sygn. akt III SA/Kr 428/07 w żaden sposób nie zwalniają organów od podejmowania kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Odnośnie treści skargi to na podstawie szczegółowo opisanego dotychczasowego przebiegu postępowania, koncentruje się ona na kwestionowaniu prawidłowości istniejących wpisów w ewidencji gruntów. Skoro zaś, jak wskazano wyżej, zaistniały istotne braki w materiale dowodowym i jego ocenie, organ odwoławczy był zobowiązany do uchylenia decyzji Starosty i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tylko w ten sposób bowiem postulat skarżącej, by wpisy w ewidencji gruntów były zgodne z istniejącym stanem faktycznym i prawnym, może zostać zrealizowany. Dlatego też zarzuty skargi nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Mając na uwadze powyższe, należało uznać że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.