III SA/Kr 1265/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L. W., A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. K. – J. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; powoływanej dalej jako "k.p.a."), oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa P.g.i.k.") po rozpatrzeniu odwołania skarżących L. W. i A. W. z 16 czerwca 2017 r. od decyzji Starosty z [...] 2017 r., znak [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie "nieprawidłowości zawartych w operacie pomiarowym nr [...] wykonanym przez geodetę uprawnionego W. M." utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 27 września 2016 r. skarżący zwrócili się do Starosty z prośbą o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w związku z nieprawidłowościami podczas wykonywania prac geodezyjnych w 1991 roku. Starosta zawiadomieniem z 10 lutego 2017 r., znak [...], poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości zawartych w operacie pomiarowym nr [...] wykonanym przez geodetę uprawnionego W. M., po czym decyzją z [...] 2017 r. znak [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości zawartych w operacie pomiarowym nr [...] wykonanym przez geodetę uprawnionego W. M. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący wskazując, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się z postanowienia WINGiK z [...] 2017 r. znak [....] umarzając ponownie postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości w operacie pomiarowym nr [...] oraz do dzisiaj nie wyjaśnił przedstawionych zarzutów dotyczących nieprawidłowości, jakich dopuścił się geodeta W. M. Wskazali także, że w zasobach geodezyjnych nie powinny znajdować się dokumenty co do których są zastrzeżenia, powinno to być wyjaśnione z urzędu, od czego Starosta stroni umarzając postępowanie. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że operat techniczny stanowi dokumentację techniczną powstałą w wyniku wykonania prac geodezyjnych, wcześniej zgłoszonych i przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumentacja ta nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, do których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Także włączenie wyników prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, jak również postępowanie wyjaśniająco-kontrolne, zastrzeżone dla wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, prowadzone na podstawie art. 7b ust. 1 pkt 1 ustawy P.g.i.k. nie jest postępowaniem administracyjnym, kończącym się decyzją administracyjną. Skargi wnoszone na prace geodezyjne i kartograficzne nie są również rozpatrywane w oparciu o przepisy Działu VIII k.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Organ odwoławczy wskazał, że analizując zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie akceptuje ustalenia Starosty opisane w zaskarżonej decyzji. Ponadto WINGiK zauważył, iż nie jest prawdą, co podnoszą w swoim wniosku skarżący, że nieprawidłowości zgłaszane do Starosty oraz w Urzędzie Wojewódzkim pozostały bez wyjaśnienia do dzisiaj. Przedmiotowy operat był objęty oceną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie wykonania kwestionowanych prac, a jej wyniki pismem z 16 sierpnia 2010 r. znak [...] zostały przesłane m. in. W. T. oraz L. W. W piśmie tym WINGiK wskazał, że obowiązującym w 1991 r. przepisem regulującym sprawy związane z podziałem nieruchomości był art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w czasie sporządzania kwestionowanego opracowania geodezyjnego przepisem określającym standardy techniczne i zasady wykonywania pomiarów sytuacyjnych (a do takich należy pomiar granic) była instrukcja techniczna G-4. W piśmie tym podkreślił też, iż w tamtym czasie brak było przepisów wykonawczych regulujących tryb i zasady dokonywania podziałów jak również tryb zawiadamiania właścicieli działek sąsiednich, oraz, że przedmiotem ustalenia nie była granica z działką nr [...]. W operacie pomiarowym znajdują się wprawdzie współrzędne geodezyjne określające jej przebieg, jednakże w protokołach granicznych brak jest jakiejkolwiek adnotacji o ustaleniach dotyczących tej granicy. Jednocześnie wskazał, iż dane pomiarowe zawarte w analizowanym operacie są niespójne, ale na podstawie dokumentacji zawartej w operacie nie nastąpiła zmiana przebiegu granicy działki [...] z działką [...], a w odniesieniu do argumentu iż "w punkcie x, któremu zostały nadane współrzędne granica może ulec przesunięciu o dwa metry w działkę [...]", w ocenianej dokumentacji nie znalazł potwierdzenia. W żadnym ze znajdujących się w nim dokumentów (sprawozdanie techniczne, szkic polowy, protokoły graniczne, wykazy zmian gruntowych, mapy i obliczenia) nie występuje taka adnotacja, ani też nie ma punktu granicznego oznaczonego jako "x". W tej kwestii wypowiadał się również Starosta, zarówno w pismach kierowanych do skarżących, jak i do WINGiK przekazując, iż brak jest dokumentu potwierdzającego istnienie w/w zapisu (pismo z 10 marca 2017 r. znak [...]). W związku z wykonaną oceną operatu technicznego nr [...] przez WINGiK i przekazanymi wynikami tej oceny skarżącym pismem z 16 sierpnia 2010 r. znak [...], Starosta w zaskarżonej decyzji zobowiązał się do dołączenia do powyższej dokumentacji wyników tej oceny w celu prawidłowego jej wykorzystania w przypadku udostępniania zainteresowanym. Przepisy obowiązujące w dziedzinie geodezji i kartografii nie dawały i nadal nie dają możliwości wycofania z zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy P.g.i.k. materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlegają wyłączeniu, gdy utracą one przydatność użytkową, co w przedmiotowym przypadku nie ma miejsca. Materiały zasobu tracą swą przydatność użytkową w szczególności gdy stały się nieaktualne lub nieczytelne albo zostały uszkodzone lub zniszczone, a ich odnowienie na podstawie dokumentów istniejących w zasobie nie jest możliwe lub gdy ich treść nie jest już przydatna. Wskazane okoliczności uzasadniające wyłączenie materiałów z zasobu uznać należy za wyjątkowe, ograniczające się do sytuacji, w których jakość materiałów znajdujących się w zasobie nie pozwala na ich wykorzystanie. Ponadto zebrana w sprawie dokumentacja dowodzi, że dokumenty interesujące skarżących wielokrotnie były analizowane przez organ I jak i II instancji, i organy te nie dopatrzyły się, aby geodeta uprawniony W. M. wykonał w 1991 r. dwa operaty o tym samym nr [...]. W ocenie organu odwoławczego w świetle powyższego umorzenie przez Starostę postępowania administracyjnego było zasadne. Oceniając przekazane przez Starostę akta niniejszej sprawy, w tym także pisma skarżących, WINGiK zauważył, że tak naprawdę zarzuty sprowadzają się do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi w miejscowości K gmina W, ustalanego w trybie postępowania rozgraniczeniowego ww. nieruchomości prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy. Z dokumentów dołączonych do odwołania (szkic polowy nr 1 z 15 lipca 2016 r.) wynika, że 16 maja 2016 r. został wykonany pomiar przedmiotowej granicy. Strony w swoich pismach, jak również w odwołaniu z 16 czerwca 2017 r. podnoszą, że nie zgadzają się z granicą ustaloną przez geodetę W. N., a jako dowód swoich racji wskazują m. in. na nieprawidłowości w operacie nr [...]. W piśmie z 27 września 2016 r. wszczynającym przedmiotowe postępowanie Strony wskazały, że geodeci S. i N. wykonując rozgraniczenie w oparciu o współrzędne, które nadał bezprawnie geodeta M. i chcą to zalegalizować, pomimo iż na gruncie są widoczne punkty graniczne, a w odwołaniu od decyzji podniosły, że działania te prowadzą do pomniejszenia powierzchni działki nr [...], na co nie ma zgody. W ocenie organu odwoławczego są to zarzuty kierowane pod adresem czynności ustalenia przebiegu granic wykonywanych do ww. postępowania rozgraniczeniowego. Wobec tych argumentów WINGiK w ślad za orzeczeniami sądów administracyjnych wyjaśnia, że nie można za dopuszczalną uznać sytuacji, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu. Organ wskazał, że mając na uwadze zastrzeżenia dotyczące prac służących do postępowania rozgraniczeniowego zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty nie mogą one być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Właściwym do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W powyższych okolicznościach organ I instancji musiał stwierdzić brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia jej co do istoty, co wynika z art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika ze zgromadzonych akt sprawy organ pierwszej instancji podjął stosowne działania w sprawie wydania z zasobu geodezyjnego żądanego dokumentu, jednakże go nie wydał, gdyż w prowadzonym przez Starostę zasobie nie ma żądanego dokumentu. Organy administracji nie są także właściwe do rozstrzygania kwestii "sfałszowania" dokumentów geodezyjnych. Stosowne postępowanie w tym przedmiocie prowadzą organy ścigania. W ocenie WINGiK okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu. Starosta w przeprowadzonym postępowaniu nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronom na każdym etapie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący L. W. i A. W. Zdaniem skarżących organ I jak i II instancji nie wyjaśnił przedstawionych zarzutów dotyczących nieprawidłowości, jakich dopuścił się geodeta W. M. podczas pracy geodezyjnej w 1991 r., operat nr [...], która dotyczyła podziału wewnętrznego oraz nadania punktów i współrzędnych tych punktów na granicy zewnętrznej działki [...] z działką [...], tak jak przedstawia to szkic geodety W. M. W operacie był dokument, w którym występował zapis, że granica może ulec przesunięciu o 2 m. Geodeta W. M. nadał na granicy działki [...] punkty 17, 28 (słup), 29 bezprawnie bez zgody i wiedzy skarżących, co przedstawia szkic i wykaz współrzędnych w operacie nr [...], lecz nie okazał tego w terenie. W trakcie toczącego się rozgraniczenia geodeta W. N. wznowił punkty 36477 i 125 na gruncie. Jak podaje w protokole granicznym według szkicu w operacie KERG: [...] granica pomiędzy działką [...] i działką [...] przebiega od punktu 17 przez 28 (słup) do 29 tożsame z punktami operatu ewidencji odpowiednio: [...], [...], [...]. Skarżący wskazali, że WINGiK w decyzji z dnia 21.08.2017r. podaje, że przedmiotem ustalenia nie była granica z działką nr [...]. W operacie pomiarowym znajdują się wprawdzie współrzędne geodezyjne określające jej przebieg, jednakże w protokołach granicznych brak jest jakiejkolwiek adnotacji o ustaleniach dotyczących tej granicy. Skarżący zarzucili, iż organ I oraz II instancji nie wyjaśniły na podstawie jakich dokumentów powstało skręcenie granicy (załamanie) i kto do tego doprowadził. Zdaniem skarżących przemawia za tym dokument z operatu nr. [...], którego Starosta im nie udostępnił. Skarżący uważają ten dokument za istotny w sprawie, ponieważ potwierdza nieprawidłowości o których mowa, a tłumaczenie Starosty, że żadnego dokumentu nie wydał, ponieważ go nie ma w zasobie, jest niestosowne, ponieważ za dokumenty odpowiada Starosta. Zdaniem skarżących wskazane nieprawidłowości zmieniają bieg granicy, granica znacząco wchodzi w działkę skarżących, o czym mogli się przekonać w trakcie rozgraniczenia po okazaniu jej na gruncie. Działka [...], której powierzchnia do tej pory wynosi 0,1500ha miałaby ulec zmianie i wynosić 0.1385 ha na co nie ma przyzwolenia. W ocenie skarżących operat nie powinien być przyjęty do zasobu geodezyjnego z powodu występujących w nim nieprawidłowości oraz z uwagi na brak podpisów sąsiadów – J. W., Z. W., A. W., L. W. Skarżący podkreślili, że w oparciu o operat geodety W. M. została okazana granica na gruncie w trakcie rozgraniczenia, a granica ta uwidacznia nieprawidłowości geodety W. M. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżących w sprawie "nieprawidłowości zawartych w operacie pomiarowym nr [...] wykonanym przez geodetę uprawnionego W. M.". W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania zasady praworządności, która jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz również zasadą konstytucyjną, wynikającą z art. 7 ustawy zasadniczej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz z art. 2 tej ustawy który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W demokratycznym państwie prawa administracja ma prawo do podejmowania tylko takich działań, do których została wyraźnie upoważniona przepisami prawa, przy czym działania te mogą być podejmowane wyłącznie w formie i trybie prawem przewidzianych. Zasada praworządności została wyrażona w art. 6 i 7 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 7 in principio stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Organy administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. "Działanie na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy"; wyrok SA w Szczecinie z 18 lutego 2013 r., I ACa 780/12, OSASz 2013, nr 4, s. 40-59, por. też wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2012 r., VI SA/Wa 2371/11, LEX nr 1232729. Z kolei WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 sierpnia 2008 r., II SA/Rz 246/08, LEX nr 504789, wskazał, że działanie przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oznacza "działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwie ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego". W szczególności z obowiązującego przepisu prawa musi wynikać podstawa do stosowania decyzji administracyjnej jako formy działania organów administracji; por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., I OSK 2140/11, LEX nr 1219210 i wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2010 r., I SA/Wa 630/10, LEX nr 746559. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby w sprawie "nieprawidłowości zawartych w operacie pomiarowym wykonanym przez geodetę uprawnionego" organ administracji miał kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, kwestionowanie przez stronę dokumentacji geodezyjnej oraz przyjętych w niej ustaleń następuje poprzez ocenę prac geodezyjnych. Prowadzone postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Gdyby decyzja taka została wydana, byłaby decyzją podlegającą stwierdzeniu nieważności z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wskazał organ odwoławczy, naruszenie przez geodetę przepisów prawa może skutkować wystąpieniem przez organ o wszczęcie w stosunku do niego postępowania dyscyplinarnego. Należy podnieść, że podanie skarżących z dnia 27 września 2016 r. nie zawierało żądania weryfikacji żadnej decyzji wydanej w oparciu o operat, o którym mowa w tym piśmie. W tej sytuacji organy trafnie stwierdziły, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Decyzja, jak każdy indywidualny akt stosowania prawa, musi mieć adresata oraz podstawę faktyczną i prawną. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 112/14, LEX nr 1468433). Skoro decyzja administracyjna jako forma działania administracji może być stosowana wtedy, gdy prawo administracyjne materialne przewiduje podstawę do jej wydania, to o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego decyduje stwierdzenie, że ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości stosowania formy decyzji administracyjnej w określonej sytuacji, z tego powodu, że pozostaje ona poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organom administracji publicznej albo dlatego, że właściwą reakcją na tę sytuację ma być zastosowanie innych form działania niż decyzja. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 657/13, LEX nr 1408058). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, o czym była mowa wyżej. Podnoszone w skardze, jak również w późniejszym piśmie procesowym pełnomocnika skarżących z dnia 10 kwietnia 2018 r. zarzuty są zatem bezzasadne, a w okolicznościach niniejszej sprawy w istocie irrelewantne. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżących z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 250 § 1 p.p.s.a.