III SA/Kr 1270/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany kosztu posiłku skargi oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: [...], [...], [...] utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. znak: [...], [...], [...], orzekające o przyznaniu M. B. – dalej " skarżący", zasiłku celowego w kwotach po 70 zł na zakup żywności płatnych do 9 sierpnia 2017 r. i do 11 września 2017 r. oraz o odmowie zmiany kosztu posiłku w barze. Ww. decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 7 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej i rodzinnej organ ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochodem skarżącego jest zasiłek stały w wysokości 604,00 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 115,00 zł. Łączny dochód pomniejszony o kwotę alimentów regulowanych na rzecz żony w kwocie 200,00 zł, wynosi 519,00 zł. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem skarżący ponosi koszty związane z opłatami mieszkaniowymi lokalu przy ul. K (w którym nie mieszka), w kwocie 314,32 zł miesięcznie. Opłaty mieszkaniowe lokalu przy ul. C, w którym skarżący mieszka, reguluje właścicielka mieszkania, tj. siostra skarżącego. Jak ustalił organ w miesiącu maju 2017 r. skarżący poniósł wydatek w kwocie 60 zł za wykonane badanie USG oraz w kwocie 164,70 zł za zainstalowanie w lokalu przy ul. K usługi [...], tj. internet, TV, telefon domowy i telefon komórkowy. Nadto, w okresie od 1 marca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. skarżący jest objęty pomocą w formie gorącego posiłku w barze "S". W odwołaniu od powyższych decyzji skarżący podniósł, że w sprawie powinien być zastosowany art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Z odwołania wynika też, iż nie satysfakcjonuje go wysokość pomocy przyznanej przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzje organu I instancji podzieliło stanowisko w nich wyrażone zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i co do stanu prawnego, znajdującego zastosowanie w sprawie. Organ podkreślił, że przyznana dodatkowa pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu sierpniu i wrześniu 2017 r. oraz odmowa zwiększenia kosztu przyznanej pomocy w postaci gorącego posiłku jest adekwatna do potrzeb skarżącego, tym bardziej, iż w istocie nie jest on zainteresowany podjęciem jakichkolwiek działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Wręcz przeciwnie, organ stwierdził, że podejmuje on działania, które w żadnej mierze nie poprawiają jego sytuacji materialnej, powodują natomiast obciążenie jego skromnego budżetu. Organ odwoławczy podkreślił, że pomoc społeczna nie jest instytucją, która ma przejąć na stałe cały ciężar utrzymania osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, lecz ma pomóc tym osobom w przezwyciężaniu trudności, przy czym osoby korzystające z pomocy społecznej zobowiązane są do współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu tej sytuacji życiowej (art. 11 ustawy o pomocy społecznej). Mając więc na uwadze, iż skarżący jest objęty systematyczną pomocą ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, to w ocenie Kolegium, zaskarżone decyzje są prawidłowe. Odnosząc się do argumentacji odwołań, Kolegium wyjaśniło, że art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten stosuje się w przypadku, w których kryterium dochodowe zostało przekroczone. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący wyraził swoje niezadowolenie. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i wniosło o oddalenie skarg. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargi, podkreślając jednak, że nie przeczy, aby zaskarżone decyzje były prawidłowe. W ocenie skarżącego jego sprawy powinna jednak prowadzić filia nr [...] MOPS-u, a nie filia nr [...]. Skarżący zarzucił bezczynność SKO tak w zakresie wskazania, która z filii MOPS-u powinna prowadzić postępowanie, jak również w zakresie przyspieszenia przydziału mieszkania socjalnego. W ocenie skarżącego pomoc w postaci bloczków obiadowych w cenie 7 zł jest zbyt niska i nie wystarcza na pokrycie kosztów zakupu pełnego obiadu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 ppsa. Na podstawie art. 111 § 2 ppsa Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt III SA/Kr 1270/17, III SA/Kr 1271/17 i III SA/Kr 1272/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod sygn. akt III SA/Kr 1270/17. Kontrolując zaskarżone decyzje zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że zarówno decyzje organu odwoławczego, jak i poprzedzające je decyzje organu I instancji odpowiadają prawu. Podstawą prawną rozstrzygnięć podjętych w kontrolowanych postępowaniach administracyjnych były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne tej pomocy zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którymi świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłków celowych. Jak wskazały organy oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1030/17 ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo i to w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Wskazać należy, że użyty w art. 39 ustawy o pomocy społecznej zwrot "może" oznacza, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym. Organ nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania zasiłku. Inaczej mówiąc, konstrukcja art. 39 ustawy o pomocy społecznej oparta jest na uznaniu administracyjnym, co nie oznacza jednak dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest bowiem dokonać rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero przeprowadzona w taki sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Jak wskazano powyżej, redakcja art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej daje organom administracji szeroki zakres uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisie przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. np. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2696/14 , z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2261/15, z dnia 20 października 2016 r. o sygn. akt I OSK 404/15 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach (CBOiSA) pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, tj. czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1325/15, CBOSA). Kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, od którego uzależniona jest pomoc społeczna. Sąd nie stwierdził, aby organy przyznając pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu sierpniu i wrześniu 2017 r. w wysokości po 70 zł (z urzędu Sądowi wiadomo, ze sprawy o sygn. III SA/Kr 1269/17, że taką pomoc skarżący uzyskał także w miesiącu lipcu 2017 r.) oraz odmawiając zwiększenia kosztu przyznanej pomocy w postaci gorącego posiłku przekroczyły granice uznania administracyjnego. Wskazały bowiem, że skarżący nie podejmuje działań zmierzających do poprawy jego trudnej sytuacji życiowej i materialnej, a wręcz przeciwnie - podejmuje takie działania, które obciążają jeszcze bardziej jego skromny budżet, takie jak: zawarcie umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych w lokalu, do którego nie posiada tytułu prawnego i w nim nie mieszka, nieopuszczenie tego mieszkania i ponoszenie opłat za bezumowne korzystanie z tego lokalu, zobowiązanie się w drodze ugody sądowej do uiszczenia na rzecz żony alimentów w wysokości 400 zł miesięcznie, podczas gdy jedynym źródłem utrzymania skarżącego jest świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego przyznanego w maksymalnej wysokości, tj. 604,00 zł miesięcznie. Nadto, zwrócić należy szczególną uwagę, na wynikający z ustawy o pomocy społecznej obowiązek współpracy z pracownikiem ośrodka pomocy społecznej oraz na konsekwencję braku tej współpracy, która z zasady, uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. W niniejszych sprawach, pomimo braku współpracy przyznano skarżącemu pomoc, a wysokość przyznanych zasiłków celowych oraz brak zwiększenia rozmiaru pomocy społecznej w postaci przyznanego decyzją z 1 marca 2017 r. gorącego posiłku, którego koszt ustalono na 7 zł, w ocenie Sądu, uzasadnione zostały aktualną sytuacją życiową i zachowaniami skarżącego. Ponadto z urzędu (sprawa o sygn. akt III SA/Kr 1030/17) Sądowi wiadomo, że Prezydent Miasta odmawiając skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia alimentacyjnego na rzecz żony wskazał, że skarżący zawierając w dniu 14 stycznia 2016 r. ugodę przed Sądem Rejonowym, Wydział III Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] i zobowiązując się do alimentów na rzecz żony w wysokości 400 zł miesięcznie przyjął na siebie zobowiązanie mając świadomość własnych możliwości finansowych. Sąd oddalając skargę w dniu 6 grudnia 2017 r. na ww. decyzję przyznał rację organom, że skarżący będąc beneficjentem pomocy społecznej nie powinien oczekiwać, że wynikający z ugody obowiązek zostanie przerzucony na organy pomocy społecznej. W tej sytuacji, uwzględniając obowiązujące przepisy oraz argumentację organów oraz zarzuty skargi, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że decyzje o udzieleniu pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu sierpniu i wrześniu oraz o odmowie zwiększenia kosztu posiłku w barze, są niezgodne z prawem. Ze względu na to, że zaskarżone decyzje są tzw. decyzjami uznaniowymi to mogłyby zostać przez sąd uchylone jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż zostały wydane z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje oraz decyzje je poprzedzające wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również prawidłowej ich oceny. Organy zgromadziły istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniły mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału. Dlatego pomimo subiektywnych i odmiennych odczuć skarżącego należy uznać, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do podniesionych na rozprawie okoliczności, należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skarg skarżącego były ww. decyzje, a nie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie wskazania, która z filii MOPS-u powinna prowadzić postępowanie, czy też przyspieszenia przydziału mieszkania socjalnego (protokół rozprawy). Skarżący kwestionując zgodność z prawem zaskarżonych decyzji skupił się na wysokości przyznanej pomocy, nie wyjaśniając jednak organom, np. w odwołaniach od decyzji I instancji, swojego postępowania, które organy oceniły jako ponoszenie zbędnych wydatków (pakiet usług w ramach [...]), czy brak współpracy skarżącego w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji. Oświadczenie, że skarżący oczekuje na przyznanie lokalu socjalnego, czy też nie może podjąć pracy z powodu dotychczasowych konfliktów z pracodawcami (protokół rozprawy z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie III SA/Kr 1269/17) nie podważają ocen dokonanych przez organy w zaskarżonych decyzjach, ale je potwierdzają. Co do zastosowania art. 41 ustawy o pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie, to podnieść należy, że SKO prawidłowo wskazało, dlaczego nie może mieć on zastosowania w stosunku do skarżącego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.