III SA/Kr 1270/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia 3 czerwca 2024 r. nr KR-24-26979; KR-PPR-A.5112.7.2024.3 w przedmiocie nakazania wstrzymania prac oddala skargę Decyzją z dnia 3 czerwca 2024 r. nr KR-24-26979, KR-PPR-A.5112.7.2024.3, Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 97, z późn. zm., dalej: ustawa o PIP) po rozpatrzeniu odwołania T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr rej. 070302-53-K032-Nw01/24 o wtrzymaniu prac. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 26 kwietnia 2024 r. Inspektor Pracy rozpoczął kontrolę firmy skarżącej w związku z otrzymanym zgłoszeniem o zbiorowym wypadku przy pracy, któremu uległy 2 osoby (w tym jedna współpracująca ze skarżącą), na budowie linii kolejowej nr [...] na odcinku C. – N., podczas wykonywania prac rozładunkowych rur stalowych z samochodu ciężarowego. Zdarzenie miało miejsce w dniu 25 kwietnia 2024 r. około godz. 20.30, a czynności kontrolne zostały rozpoczęte przez Inspektora Pracy w dniu następnym, tj. w dniu 26 kwietnia 2024 r. W związku z powyższym, Inspektor Pracy, wydał w dniu 26 kwietnia 2024 r. nakaz wstrzymania prac polegających na rozładunku rur stalowych wykonywanych przy budowie linii kolejowej nr [...] C. – N. przy ul. S. w N. do czasu zapewnienia instrukcji bezpiecznego wykonywania prac transportowych, zapoznania pracowników z jej treścią oraz z zasadami pracy w zespole pracowników. W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że w dniu kontroli nie okazano instrukcji bezpiecznego wykonywania prac transportowych, potwierdzeń zapoznania pracownika K. S. z instrukcją, który był operatorem ładowarki oraz potwierdzenia zapoznania z zasadami prac w zespole pracowników. W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżąca podniosła, że nie zgadza się z treścią nakazu z dnia 26 kwietnia 2024 r., bowiem w jej ocenie nieprawidłowe było wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie prac, w sytuacji, gdy w dniu rozpoczęcia kontroli żadna osoba faktycznie nie świadczyła prac związanych z rozładunkiem na budowie. Dodatkowo skarżąca podnosiła, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, tj. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W treści odwołania podniesiono również, że ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonego nakazu, przez Inspektora Pracy "nie było oparte na pewności braku stosownych dokumentów, lecz wyłącznie na ich nie okazaniu". Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości nakazu z dnia 26 kwietnia 2024 r. Okręgowy Inspektor Pracy uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W zakresie przywołanego w podstawie prawnej ww. nakazu Inspektora Pracy art. 2344 § 1, § 2 i § 3 Kodeksu pracy, wyjaśnił, że we wskazywaniu tego przepisu jako podstawy prawnej nakazu, doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, bowiem jako podstawą prawną Inspektor pracy zamierzał wskazać art. 2374 § 1, § 2 i § 3 Kodeksu pracy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne Inspektora Pracy zostały rozpoczęte w związku ze zgłoszeniem zbiorowego wypadku przy pracy, który wydarzył się w dniu 25 kwietnia 2024 r. około godz. 20.30 na budowie linii kolejowej nr [...] C. – N. przy ul. S. w N. Podczas wykonywania prac rozładunkowych (rozładunek rur stalowych z samochodu ciężarowego) wykonywanego przez 3 pracowników różnych pracodawców, wypadkowi uległo 2 z nich. Ustalony w tym dniu przez Inspektora Pracy stan faktyczny, udokumentowany zdjęciami, skutkował koniecznością wydania nakazu wstrzymującego prace rozładunkowe. Inspektor pracy wydał decyzje w oparciu ustalone przez siebie naruszenia przepisów bhp oraz wobec stwierdzenia zaistnienia bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia pracowników. Odnosząc się do zarzutów, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Inspektora Pracy w ogóle nie musi zawierać uzasadnienia, a więc tym bardziej nie odnoszą się do niej wymogi art. 107 k.p.a. odnoszące się do treści uzasadnienia. W zaskarżonej decyzji znajduje się zwięzłe uzasadnienie wskazujące na ustalony stan faktyczny i naruszone przepisy bhp. Decyzja wstrzymująca prace, szczególnie wydawana w kontrolach "powypadkowych" wydawana jest ad hoc, w sytuacjach nagłych, w trakcie trwania czynności kontrolnych, bez wcześniejszego przygotowania pisma przez Inspektora Pracy. Decyzje takie wydawane są w sytuacjach zastania przez Inspektora Pracy bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia osób wykonujących prace, gdzie również od szybkiej reakcji organów PIP zależy, czy w miejscu pracy nie dojdzie do zdarzenia wypadkowego. Inspektor pracy po podjęciu czynności kontrolnych udokumentował zastany stan faktyczny dokumentacją fotograficzną, która została dołączona do akt sprawy i będzie stanowić załącznik do protokołu kontroli. Odnosząc się do kolejnego zarzutu wydania nieprawidłowej decyzji ze względu na to, że w dniu kontroli faktycznie żadna osoba nie świadczyła pracy, to zaznaczyć należy, że z ustalonego stanu faktycznego jasno wynika, że prace takie były prowadzone w godzinach wieczornych dnia poprzedniego i nie zostały zakończone. Z oględzin miejsca zdarzenia wypadkowego (udokumentowanego fotografiami) wynika, że rura stalowa nadal znajdowała się na naczepie samochodu ciężarowego, samochód został ustawiony w miejscu podmokłym, od strony rury naczepa samochodu była nachylona. Wszystko to wskazuje, że prace rozładunkowe były prowadzone i są w trakcie (nie zostały zakończone). Z procesu budowlanego wynika również, że dokończenie rozładunku jest niezbędne do kontynuacji prac budowlanych. W trakcie czynności kontrolnych skarżąca dopytywała Inspektora Pracy o możliwość wznowienia prac rozładunkowych. W ocenie organu odwoławczego, mimo niewykonywania prac rozładunkowych w czasie obecności Inspektora Pracy na budowie, dostępny materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że prace te zostały zakończone lub trwale przerwane. OIP zauważył, że proces pracy nigdy nie ma charakteru bezwzględnie trwałego, zawsze występują w nim krótsze bądź dłuższe przerwy w postaci np. przerw w pracy, zakończenia godzin pracy, dni wolnych, przestojów itd. W ocenie organu odwoławczego nie oznacza to, że prace nie są dalej wykonywane. W przedmiotowej sprawie prace zostały czasowo przerwane ze względu na zdarzenie wypadkowe, konieczność udzielenia pomocy poszkodowanym i konieczność zebrania materiału dowodowego przez właściwe organy. Nie oznacza to jednak, że nie mogą być one podjęte w każdej chwili, nawet w dniu kontroli np. po opuszczeniu przez Inspektora Pracy placu budowy. Przy ocenie możliwości wydania decyzji nakazania wstrzymania prac należy na pewno badać, czy prace te są prowadzone, ale nie oznacza to, że celowe byłoby przyjęcie skrajnej interpretacji, że musiałyby być prowadzone "na oczach" Inspektora Pracy. W trakcie czynności kontrolnych skarżąca nie okazała instrukcji bezpiecznego wykonywana prac transportowych, potwierdzenia zapoznania się z taką instrukcją pracowników, ani potwierdzenia zapoznania z zasadami prac w zespole pracowników. Znaczenie tego typu instrukcji jest kluczowe dla bezpiecznej organizacji procesu pracy, szczególnie w środowiskach wysoce narażonych na zdarzenia wypadkowe. W tym przypadku prace dotyczyły rozładunku ważącej około 450 kg stalowej rury przy pomocy ładowarki kołowej. Brały w niej udział 3 osoby. Opracowanie i zapoznanie pracowników z instrukcją wykonania takiej pracy w sposób bezpieczny, odpowiedniego przygotowania i kolejności dokonywania czynności było niezwykle istotne dla realizacji obowiązków zapewnienia bezpiecznej pracy. Instrukcje takie nie tylko powinny być opracowane, ale pracownicy powinni być z nimi zaznajomieni, a same instrukcje powinny być dostępne do stałego korzystania. Pracodawca nie tylko nie okazał wymaganych dokumentów, ale również nie przedstawił ich późnej. Stan gdy pracownicy nie wiedzą w jaki sposób bezpiecznie wykonać daną pracę, stanowi bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników i sprawia, że prace kontynuowane w dotychczasowy sposób z naruszeniem przepisów bhp, mogłyby doprowadzić do kolejnego wypadku. W przedmiotowej sprawie takie bezpośrednie zagrożenia potwierdza zresztą to, że przy przyjętej organizacji prac rozładunkowych uszkodzeń ciała doświadczyło 2 z 3 pracowników. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia, czy u skarżącej jako pracodawcy obowiązywała instrukcja bezpiecznego wykonywania prac transportowych, czy istniały potwierdzenia zapoznania się pracowników z takową instrukcją jak i potwierdzenia zapoznania się z zasadami prac w zespole pracowników; - art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie nakazu przez Inspektora Pracy z naruszeniem zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli w sytuacji, w której nie było podstaw do zastosowania nakazu ujętego w art. 11 pkt 2 ustawy o PIP; - art. 11 pkt 2 ustawy o PIP, poprzez jego zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaszły przesłanki pozwalające na skorzystanie z dyspozycji przedmiotowego przepisu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy o PIP, Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Wykonywanie zadań przez Państwową Inspekcję Pracy cechuje wyposażenie tej instytucji w szerokie kompetencje obejmujące nie tylko upoważnienie do prowadzenia kontroli przestrzegania przez pracodawców przepisów prawa pracy, ale także do stosowania środków nadzorczych, których wykonanie obwarowane jest przymusem państwowym. Na podkreślenie zasługuje także powszechny charakter uprawnień organów inspekcji pracy, zgodnie bowiem z art. 13 ustawy nadzorem i kontrolą obejmuje wszystkie podmioty, na rzecz których wykonywana jest praca, niezależnie od tego, czy są pracodawcami, czy też nie (zob. A. Jasińska-Cichoń: Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Wyd. Oficyna 2008). Taka pozycja Państwowej Inspekcji Pracy w systemie organów kontroli państwa wynika z konstytucyjnych zasad ustrojowych, a przede wszystkim z art. 24 Konstytucji RP, zgodnie z którym praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i który na państwo nakłada obowiązek sprawowania nadzoru nad warunkami wykonywania pracy, jak również z gwarantowanego Konstytucją prawa każdego do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 66). Jeżeli zatem przedsiębiorca zatrudnia jakiekolwiek osoby, czy to na podstawie umowy o pracę, czy też na podstawie umowy o świadczenie usług, to on staje się osobą, która ma obowiązek zapewnić tym osobom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Nadto należy stwierdzić, że podmiot ten jest zobowiązany zapewnić ochronę zdrowia i życia ludzkiego również osobom niebiorącym udziału w procesie pracy, jeżeli mogą one mieć dostęp do miejsca, gdzie praca jest wykonywana. Zamieszczając w art. 304 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1465 z późn. zm., dalej: k.p.) odesłanie do warunków pracy, o których mowa w art. 207 § 2 Kodeksu pracy, ustawodawca uregulował bardzo szeroko stosowanie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy do osób zatrudnionych w ramach form niepracowniczych, bowiem za ogólnym obowiązkiem ochrony zdrowia i życia zatrudnionego idzie szereg obowiązków określonych w szczegółowych uregulowaniach kodeksu pracy oraz przepisach wykonawczych. Powyższa kwestia znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w przepisach określających kompetencje organów inspekcji pracy. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 ustawy do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy m.in. nadzór i kontrola zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy m. in. osobom fizycznym wykonującym pracę na innej podstawie niż stosunek pracy oraz osobom wykonującym na własny rachunek działalność gospodarczą w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę lub przedsiębiorcę, niebędącego pracodawcą, na rzecz którego taka praca jest świadczona (pkt 1). Kontroli Państwowej Inspekcji Pracy podlega w tym przypadku nie sposób świadczenia pracy przez osoby ją wykonujące, a sam przedsiębiorca, na rzecz którego praca jest świadczona, w zakresie przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz prawa pracy. W związku z powyższym skierowane nakazy nie dotyczą nieprawidłowości w zakresie wykonywania pracy przez samych pracowników, a odnoszą się do nieprawidłowych warunków pracy, za które odpowiedzialność ponosi sam przedsiębiorca. Zgodnie z art. 34 ust.1 pkt 1 ustawy o PIP nakazy inspektora pracy wydawane są w formie pisemnej. Stosownie do art. 34 ust. 2 ustawy decyzje te oprócz treści powinny zawierać określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych. Powołany przepis wymienia wszystkie niezbędne elementy omawianej decyzji. Ze sformułowania "decyzja...powinna zawierać" wynika, że wyliczenie to nie ma charakteru przykładowego, lecz stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca wyłączył stosowanie art.107 k.p.a. Potwierdza to unormowanie zawarte w art. 12 ustawy o PIP, który stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o PIP stanowi więc lex specialis do kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez organy inspekcji pracy postanowienia ustawy o PIP należy więc stosować w pierwszej kolejności. Dopiero w sprawach nieuregulowanych tą ustawą zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Ustawa o PIP nie definiuje pojęcia "treść decyzji" z art. 34 ust. 2 i nie zawiera żadnych kryteriów pozwalających na ustalenie jego zakresu, natomiast Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. I OSK 381/08 i z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 932/10 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych), w których NSA przyjął, że treścią decyzji jest jej rozstrzygnięcie. Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony, że ustawodawca w różnych aktach prawny często posługuje się tymi pojęciami zamiennie. Skoro zatem składniki decyzji inspektora pracy zostały enumeratywnie wymienione w art. 34 ust. 2 ustawy o PIP i w tym zakresie nie ma zastosowania art. 107 k.p.a., to nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa decyzja nie musi zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w znaczeniu art. 107 k.p.a. Oznacza to, że inspektor pracy jest zobligowany art. 34 ust. 2 ustawy o PIP, do określenia podstawy prawnej, czyli wskazania przepisów stanowiących podstawę wydanego nakazu, nie ma natomiast obowiązku uzasadniania zajętego stanowiska. Dokonując oceny prawnej ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego, który w treści uzasadnienia decyzji zawarł wyjaśnienie zarówno podstawy prawnej nakazu inspektora pracy i szczegółowo wyjaśnił dlaczego wydał odpowiednie zalecenia zobowiązujące do usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, Sąd uznał wydaną decyzję za prawidłową. Stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości, polegające na braku zapewnienia instrukcji bezpiecznego wykonywania prac transportowych, zapoznania pracowników z jej treścią oraz z zasadami pracy w zespole pracowników, były niezgodne z wymogami bezpieczeństwa i higieny pracy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej jakoby w dniu kontroli żadna osoba faktycznie nie świadczyła prac związanych z rozładunkiem na budowie, należy stwierdzić, że w protokół kontroli potwierdza, iż rozładunek nie został zakończony – z materiału fotograficznego bez wątpienia wynika, że w dniu kontroli rozładowywana rura stalowa nadal znajdowała się na naczepie samochodu ciężarowego, z której miała zostać rozładowana. Kwestia podnoszona przez skarżącą, iż podczas kontroli żadna osoba faktycznie nie świadczyła prac związanych z rozładunkiem na budowie, nie uzasadniała niezastosowania art. 11 pkt 3 ustawy o PIP, skoro nie zostało wykazane, że trwale zakończono te prace. Oznacza to istnienie realnego zagrożenia, które może się ziścić w każdej chwili. W tym przypadku wystarczy fakt potencjalnego zagrożenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 2001/15, opubl. w CBOSA). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o ustalenia dokonane w toku kontroli przeprowadzonej u skarżącej, Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu została ona właściwie uargumentowana, nałożone na skarżącą nakazy zostały sprecyzowane w sposób konkretny, wskazując właściwie powołaną podstawę prawną, a ustalenia zostały oparte na protokole z kontroli, który również został sporządzony w sposób prawidłowy. W związku z powyższym wskazać należy, że stwierdzone uchybienia, jako właściwie udokumentowane, stanowiły wystarczającą podstawę do zastosowania zakwestionowanego nakazu. Prawidłowo też organ uznał, że Instrukcja bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze naczep oraz Instrukcja bezpieczeństwa i higieny pracy dla kierowcy pojazdu samochodowego z dnia 4 stycznia 2016 r. nie zostały sporządzone w skarżącej spółce, oba te dokumenty zostały bowiem podpisane przez komplementariusza, tymczasem skarżąca nie jest ani spółką komandytową ani komandytowo-akcyjną, nie posiada zatem komplementariusza. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.