III SA/Kr 1292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Lechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 876/11 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmian organizacji ruchu na drodze gminnej w S w Gminie P postanawia odrzucić skargę o wznowienie postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 876/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność czynności Starosty polegającej na zatwierdzeniu projektu zmian organizacji ruchu na drodze gminnej w S w Gminie P. Sprawa toczyła się ze skargi K. R. Wyrok nie został zaskarżony skargą kasacyjną i jest prawomocny. W dniu 27 września 2012 r. (data nadania przesyłki) A. M. i M. M. złożyły jednobrzmiący wniosek o wznowienie postępowania, skierowany do czterech adresatów, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Starosty, Wójta Gminy P oraz Rady Gminy P. Jako okoliczności stanowiące podstawę żądania wznowienia postępowania skarżące wskazały pominięcie uprawnionych uczestników postępowania, naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto podniosły, że pominięto ważne dla rozstrzygnięcia istoty zagadnienia dane prawnomaterialne, a to, że nieruchomość [...] to do dzisiaj nie uregulowana pod względem prawnorzeczowym droga wewnętrzna, która została wykonana i nadal istnieje jako samowola budowlana. Także do dzisiaj nie wykonano wymaganej prawem dokumentacji, takiej jak projekt podziału z wyznaczeniem granic zewnętrznych drogi, dzielącej gospodarstwo skarżących na trzy działki. Nie wydano również wymaganej prawem decyzji wywłaszczeniowej, która powinna stanowić podstawę wpisu nieruchomości na rzecz samorządu. Zdaniem skarżących przedmiotowa droga [...] nie została przejęta przez organy w zarząd na podstawie art. 73 ustawy reformującej administrację i decyzji wywłaszczeniowej. Wobec tego, jako właścicielki drogi de facto, nie powinny być pominięte w kwestii objętej wnioskiem K. R. Zdaniem skarżących WSA pominął w sprawie także to, że obszar objęty żądaniem K. R. znajduje się w strefie ochrony prawnej jako Obszar Chronionego Krajobrazu, w związku z czym zakazana jest wszelka działalność przemysłowa, w tym urządzanie bazy samochodów ciężarowych. Do skargi załączono plan sytuacyjny dotyczący podziału parceli [...], [...], [...]. Zarządzeniem Przewodniczącego z 30 października 2012 r., A. M. została wezwana o uzupełnienie w terminie 7 dni braków formalnych skargi o wznowienie postępowania sądowo administracyjnego, pod rygorem pozostawienia jej bez rozpoznania, przez jednoznaczne oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, którego uchylenia w trybie wznowienia się domaga, złożenie odpisu wniosku (skargi) o wznowienie, dołączenie pełnomocnictwa od M. M., wskazanie podstawy wznowienia postępowania i jej uzasadnienie oraz określenie dnia, w którym dowiedziała się o podstawie wznowienia. W zarządzeniu przytoczono dosłowną treść przepisów art. 270-274, 277, 279 i 280 P.p.s.a regulujących podstawy wznowieniowe, oraz wymogi dotyczące wskazania podstaw skargi o wznowienie postępowania sądowo administracyjnego i ich uzasadnienia. W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi o wznowienie z 21 listopada 2012 r. (data nadania), A. M. w imieniu swoim i matki M. M. przedłożyła odpis skargi, kopię pełnomocnictwa od matki oraz załączyła kopię kwestionowanego wyroku z 26 czerwca 2012 r. z prezentatą dziennika podawczego Starostwa Powiatowego z 10 sierpnia 2012 r. Skarżąca A. M. wskazała, że wiedzę o wydaniu ww. wyroku skarżące uzyskały 5 dni przed sporządzeniem pisma nadanego 27 września 2012 r. Skarżące podniosły, że sprawa dotyczy drogi oznaczonej obecnie [...] – [...], która w części przechodzi przez teren należnego im spadku po zmarłej J. B. (J. B.). Wskazały, że droga nie posiada wykonanego projektu podziału gospodarstwa rolnego J. B. z wydzieleniem pasa gruntu na drogę, nie ma wydanej decyzji zatwierdzającej podział, czy też decyzji wywłaszczeniowej na drogę użytku publicznego. Uważają, że skoro droga stanowi nadal grunt wchodzący w skład spadku, powinny korzystać z praw strony w postępowaniu ze skargi K. R. Podstawy wznowienia postępowania, w uzasadnieniu skargi i jego uzupełnieniu, skarżące upatrują w tym, że zostały pominięte jako uprawnieni uczestnicy postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów art. 145 §1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a., oraz że nie zostały "dopuszczone" do postępowania sądowo administracyjnego ze skargi K. R., co samo w sobie uzasadnia wznowienie postępowania. Zdaniem skarżących, Sąd pozbawiany był wiedzy na temat prawnego nieuregulowania drogi, a Wójt Gminy P i Starosta nie czują się zobligowani do uregulowania prawnomaterialnego statusu drogi, o czym powinien wypowiedzieć się sąd w kwestionowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." w przypadkach przewidzianych w dziale VII tej ustawy można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Przepisy działu VII P.p.s.a. - ściśle określają przypadki, na podstawie których może być oparte żądanie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania określone są w art. 271, art. 272 oraz art. 273 P.p.s.a. Wznowienia z powodu nieważności postępowania można żądać, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo, jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia (art. 271 pkt 1) oraz - jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe (art. 271 pkt 2). Przyczyną wznowienia postępowania jest także przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1). Wznowienia postępowania można żądać także na tej podstawie, że orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym (art. 273 § 1 pkt 1) bądź też orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (art. 273 § 1 pkt 2), a ponadto, w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (art. 273 § 2) oraz w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy (art. 273 § 3). We wniesionej dnia 27 września 2012 r. skardze, żądanie wznowienia oparte było na podstawie pominięcia jako strony w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Stosownie do przepisu art. 280 § 1 P.p.s.a. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci. W myśl § 2 na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępowania obowiązany jest uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia. Badanie, o którym mowa w art. 280 P.p.s.a. nie jest badaniem zasadności skargi. Zgodnie z przepisem art. 279 P.p.s.a. skarga o wznowienie postępowania powinna, ponad ogólne wymogi pisma do sądu, zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do przepisu art. 32 P.p.s.a. W postepowaniu w sprawie sądowo administracyjnej stronami są skarżący oraz organ. W myśl art. 33 § 1 P.p.s.a. Osoba, która brała udział w postepowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postepowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (§ 2). W świetle przytoczonej w skardze oraz uzupełniającego jej braki formalne pisma z 21 listopada 2012 r. argumentacji co do podstawy wznowienia i jej uzasadnienia, zachodzi podstawa do odrzucenia skargi przewidziana w art. 280 § 1 P.p.s.a. Pozbawienie strony możności działania oznacza pozbawienie strony możliwości obrony jej praw na skutek naruszenia przepisów prawa. Wystąpienie tej przesłanki wznowienia postępowania wymaga wykazania związku pomiędzy naruszeniem prawa a pozbawieniem stron możliwości działania w podanym wyżej znaczeniu. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2637/11 (LEX nr 1104204) powołując się na brak możliwości działania, wnoszący skargę o wznowienie postępowania nie tylko winien uprawdopodobnić ten zarzut, ale przede wszystkim wskazać konkretne przepisy prawa wskutek naruszenia których strona została pozbawiona możności działania. Mimo, że skarżące powołały się na pominięcie ich, jako stron, w postepowaniu sądowo administracyjnym, zakończonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt 876/11, nie wskazały na żaden przepis prawa, na podstawie którego przymiot strony by im przysługiwał. Podniesiony przez skarżące zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. czyli przepisów dotyczących odpowiednio możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją administracyjną, jeżeli strona bez własnej winy nie była reprezentowana, oraz możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie ma doniosłości prawnej dla dopuszczalności skargi na etapie wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem. Przytoczone podstawy dotyczą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Postępowanie sądowe w sprawie sygn. akt III SA/Kr 876/11 zakończone prawomocnym orzeczeniem Sądu dotyczyło czynności starosty – zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej. W myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 58, poz. 515 ze zm.), drogami gminnymi i powiatowymi zarządza starosta. Czynność ta, zgodnie z przepisami § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem ma charakter czynności organizacyjno - technicznej. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem o charakterze generalnym a zarazem także konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Należy jednak wskazać, że czynność ta ma miejsce w specyficznym postępowaniu administracyjnym, w którym brak jest typowych stron postępowania, będących adresatami kończącej je czynności.. Czynność materialno-techniczna zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W celu skutecznego zaskarżenia takiej czynności należy, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie biorą udziału strony, stronami w postępowaniu sądowo administracyjnym, którego dotyczy skarga, byli zgodnie z art. 32 P.p.s.a., jedynie organ, oraz wnoszący skargę (w sprawie K. R.). Interes faktyczny A. i M. M. nie może być podstawą uznania ich za uczestników postepowania sądowo administracyjnego na prawach strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 501/10 (LEX nr 1081554) podstawa wznowienia związana z pozbawieniem strony możności działania powinna być rozumiana podobnie jak przyczyna nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., z tym jednakże wyjątkiem, że art. 271 pkt 2 p.p.s.a. wprowadza dodatkowy warunek w postaci związku pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a pozbawieniem strony możności działania. To strona musi wykazać, że została pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa. Osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział jest obligatoryjny w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. Aby być uczestnikiem postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a., nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Gdyby konkretne osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy w tym postępowaniu nie brały udziału. Podzielając powyższe stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżące w sprawie nie miały w postępowaniu sądowo administracyjnym przymiotu strony. Z powyższych przyczyn należy przyjąć, że skarga o wznowienie nie jest oparta na żadnej z ustawowych podstaw wznowienia, w szczególności na sugerowanym przez skarżące pominięciu ich w postępowaniu jako uprawnionych stron. Zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ skarżącym nie przysługiwał przymiot stron postępowania sądowo administracyjnego w rozumieniu art. 271 pkt 2 P.p.s.a., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 876/11. Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę o wznowienie postępowania jako nieopartą na żadnej z ustawowych podstaw wznowienia na mocy art. 280 § 1 P.p.s.a. bez badania zasadności skargi.