III SA/Kr 1308/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie : - art. 3, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.992 ) ; - rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2013.3) ; - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013. 267) - decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej E. C. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem T. C. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : wnioskiem z dnia 1 lipca 2013r. skarżąca zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem T. C. posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie wynikało , że dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód rodziny osoby wymagającej opieki nie przekracza kryterium 623,00 zł na osobę. Ponadto organ ustalił , że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu w okresie od dnia 15 czerwca 2007 r. do dnia 31 października 2009 r. na podstawie umowy o pracę , a następnie w okresie od dnia 12 stycznia 2010 r do dnia 23 listopada 2010r. była zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z upływem czasu, na który umowa została zawarta tj. w trybie art. 30 § 1 pkt. 4 kodeksu pracy , co w świetle art. 3 pkt 22 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, zdaniem organu, nie jest rezygnacją z zatrudnienia. Wobec nie spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że choroba męża wymaga stałej przy nim obecności w celu pomocy w codziennych czynnościach oraz w dojazdach do lekarzy. Mąż posiada znaczny stopień niepełnosprawności, natomiast syn ma orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim. Rodzina dotychczas utrzymywała się z renty męża i świadczenia pielęgnacyjnego , które to świadczenie pobierała do dnia 30 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji stwierdziło, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przestanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie akt sprawy bezsporne jest , że skarżąca jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża , który wymaga stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności . Okolicznością bezsporną jest również , że jest spełnione kryterium dochodowe. Kolegium wyjaśniło, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zatem niezbędne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia , a koniecznością sprawowania opieki. Natomiast jeżeli takiego związku nie można wykazać, to nie jest dopuszczalne przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wobec nie spełnienia zasadniczej przesłanki ustawowej. Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, ilekroć w ustawie o świadczeniach rodzinnych mowa jest o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W ocenie Kolegium , z analizy akt sprawy , a zwłaszcza ze świadectwa pracy wynika, że nie zaistniał związek przyczynowo - skutkowy pozwalający na stwierdzenie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w rozumieniu art.3 pkt 22 ustawy w celu opiekowania się niepełnosprawnym mężem. Rozwiązanie umowy nastąpiło bowiem z upływem czasu, na który umowa została zawarta na podstawie art. 30 § 1 pkt. 4 kodeksu pracy i sposobu rozwiązania tego stosunku pracy skarżąca nie kwestionuje . W ocenie organu odwoławczego , nawet wyrejestrowanie z urzędu pracy nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przytoczonego wyżej art. .3 pkt. 22 ustawy . Brak świadczenia pracy w okresie po wyrejestrowaniu się skarżącej z rejestru osób bezrobotnych , w ocenie organu odwoławczego , nie jest utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jednocześnie brak podejmowania pracy nie jest wystarczający do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wyjaśniło , iż z założenia ustawodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stąd bezspornym winien być związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny . Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił , że decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową , lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca zarzuciła, naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 16a ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przez dowolne przyjęcie przez organ zawężającej wykładni ustawowej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako determinującej wydanie decyzji o odmowie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 7 kpa, tj. naruszenie dyrektywy postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jako jedyna osoba w gospodarstwie domowym zdolna do podjęcia pracy i zapewnienia minimum egzystencjalnego rodziny podejmowała próbę znalezienia pracy. Z uwagi jednak na ciężki stan męża, a także konieczność sprawowania jednoczesnej opieki nad niepełnosprawnym synem, który ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, skarżąca zmuszona została do rezygnacji z zatrudnienia, mimo propozycji podjęcia pracy zarobkowej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, wedle którego brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, względnie nie możnością jego podjęcia, a obowiązkiem opieki nad mężem . Podjęcie przez skarżącą zatrudnienia np. w wymiarze 8 godzin dziennie i brak w tym czasie możliwości zapewnienia opieki mężowi przez skarżącą, musiałoby skutkować koniecznością wynajęcia i opłacenia opieki komercyjnej, lub w ostateczności - złożeniem wniosku o przyznanie miejsca w specjalistycznym ośrodku. Skarżąca podkreśliła , że jest zdolna do podjęcia pracy zarobkowej, co więcej podejmowała w tym celu starania, m.in. rejestrując się jako bezrobotna w urzędzie pracy. Jednakże wobec okoliczności związanych ze stanem zdrowia męża, wymagającego stałej opieki, zrezygnowała z podejmowania pracy zarobkowej, pomimo potencjalnej, a nawet uprawdopodobnionej możliwości, propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16a ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1548). Powyższa nowelizacja jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym , uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2012.788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżąca sprawuje opiekę nad swoim mężem T. C., który - zgodnie z orzeczeniem ZUS z dnia 5 września 2008 r. - jest trwale całkowicie niezdolny do pracy, a rodzina spełnia kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Spór dotyczy natomiast kwestii spełnienia lub nie spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art.16a ww. ustawy. Zdaniem organów skarżąca, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy, nie mogła więc spełnić przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca natomiast stoi na stanowisku, że będąc osobą zdolną do pracy , zrezygnowała z zatrudnienia wobec faktycznego sprawowania stałej opieki nad mężem. Bezsporne w sprawie natomiast jest, że jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą niezebrania i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy. Z akta administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca była zatrudniona do dnia 31 grudnia 2009r. , następnie od dnia 12 stycznia 2010r. była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna . W okresie od dnia 9 lipca 2010r. do dnia 5 sierpnia 2010r. – jak wynika z wydruku Powiatowego Urzędu Pracy– podjęła pracę, a następnie od dnia 6 sierpnia 2010r. uzyskała status osoby bezrobotnej , aż do dnia 24 listopada 2010r. , z którym to dniem status ten utraciła na swój wniosek. Od tego miesiąca tj. od listopada 2010r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013r. W ocenie Sądu za błędne należy uznać stanowisko organów wedle którego , rozwiązanie umowy o pracę z upływem okresu czasu , na który została zawarta , nie stanowi spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art.16a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych . Podkreślić należy , że ustawodawca nie uzależnił przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od sposobu ustania stosunku zatrudnienia , jak przyjęły to organy w rozpatrywanej sprawie. Ponadto organy orzekające nie uwzględniły w ocenie stanu faktycznego całokształtu okoliczności, które wskazywały na związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia poprzez wyrejestrowanie się z listy osób bezrobotnych , pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem oraz wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego jako kontynuację wcześniej pobieranego świadczenia rodzinnego związanego z pełnieniem stałej opieki nad mężem. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżąca podnosiła okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy jej rezygnacją z korzystania ze statusu osoby bezrobotnej po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, zwany dalej K.p.a.). Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy stwierdzić, że wykładnia art. 16 a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy w niniejszej sprawie w zakresie przesłanki jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą - nie zasługuje na akceptację. Organy obu instancji przyjęły, że skoro w okresie ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca nie była zatrudniona ani zarejestrowana jako bezrobotna, to tym samym nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca w okresie ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. od dnia 2 lipca 2013 r. nie była zatrudniona, ani zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Z kolei od 5 września 2008 r. mąż skarżącej jest uznany za osobę trwale całkowicie niezdolną do pracy. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącej wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być to rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącej pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. W rozpatrywanej sprawie przyczyny rezygnacji z podjęcia zatrudnienia i posiadania statusu osoby bezrobotnej nie budzą wątpliwości, iż miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. W związku z powyższym należy stwierdzić, że art. 16 a należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącej organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych . Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.