III SA/Kr 131/17

Kraków, dnia 15 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 15 listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). [...] Sp. z o.o. w K. (dalej w skrócie skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 15 listopada 2016 r. Nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia indywidualnej stawki czynszowej netto za najem lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy Miejskiej, mieszczącego się w budynku [...] w K., zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 446) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wezwania złożonego na zasadzie przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych do takiego postąpienia, z powodów opisanych w skardze. Skargę poprzedziły następujące zdarzenia faktyczne: Między skarżącą a Gminą Miejską w zawiązana została w dniu 6 sierpnia 2014 r., w następstwie aukcji celowej przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2014 r., umowa najmu lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy Miejskiej położonego na parterze (wejście od strony [...]) budynku [...] w K. składającego się z pomieszczenia o powierzchni 16,45 m 2 oraz przynależnej do lokalu powierzchni wspólnej o metrażu 0,58 m 2 na cele związane z działalnością gastronomiczną. Umowa została zawarta na czas nieoznaczony za stawkę czynszową najmu netto w wysokości [...] zł za 1 m 2 w odniesieniu do pomieszczenia o powierzchni 16.45 m 2 oraz w odniesieniu do powierzchni wspólnej – 0,58 m 2 w wysokości [...] zł za 1 m 2. Między stronami, w związku ze zgłoszoną przez najemcę koniecznością przeprowadzenia szeregu prac remontowych i adaptacyjnych mających na celu przystosowanie rzeczonego lokalu do standardów skarżącej spółki, uzgodniono, iż najemca będzie opłacał stawkę czynszu najmu netto w wysokości kosztów eksploatacyjnych. Obniżona stawka obowiązywała w okresach kolejno: 6.08.2014 r. do 19.09.2014 r., 01.02.2015 r. do 17.03.2015 r., 18.03.2015 r. do 16.05.2015 r., 17.05.2015 r. do 14.08.2015 r., 20.09.2014 r. do 31.01.2015 r.. Na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2015 r. Nr [...] w sprawie ustalenia indywidualnej stawki czynszowej za netto najem lokalu użytkowego, stanowiącego własność Gminy Miejskiej, mieszczącego się w budynku [...] w K. wyrażono zgodę na zastosowanie indywidualnej stawki czynszowej netto w wysokości kosztów eksploatacyjnych wynoszących [...] zł za 1 m2 powierzchni użytkowej, przez okres od dnia 15.08.2015 r. do dnia zakończenia prac remontowych i uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. lokalu. Prezydent Miasta wezwał skarżącą pismem z dnia 9 maja 2016 r. nr [...] do uruchomienia działalności gospodarczej w www. lokalu w terminie do 60 dni kalendarzowych liczonych od odbioru tego pisma. Wezwanie poprzedzone zostało wykonaniem z inicjatywy Gminy Miejskiej w rzeczonym lokalu prac architektoniczno – konserwatorskich za zgodą [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postaci otworu wentylacyjnego o wymiarach 14 cm x 21 cm. Prezydent Miasta w piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. nr [...] wypowiedział skarżącej umowę najmu przedmiotowego lokalu użytkowego, za umownym, trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia, ze skutkiem na dzień 21 października 2016 r. Wobec upływu wskazanego w piśmie z dnia 9 maja 2016 r. 60 – dniowego terminu Prezydent Miasta wydał w dniu 24 sierpnia 2016 r. zarządzenie Nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia indywidualnej stawki czynszowej netto za najem lokalu użytkowego, stanowiącego własność Gminy Miejskiej, mieszczącego się w budynku [...] w K. W cytowanym zarządzeniu Nr [...] wprowadzono zmianę brzmienia § 1.1 w zakresie okresu obowiązywania zgody na zastosowanie indywidualnej stawki czynszowej netto w wysokości kosztów eksploatacyjnych z tytułu wynajmu lokalu użytkowego jw. przez okres od dnia 15.08.2015 r. do dnia 12.07.2016 r. tj., od dnia, w którym upłynął wyznaczony w piśmie z dnia 9 maja 2016 r. termin na rozpoczęcie przez najemcę działalności zgodnej z zapisami umowy najmu ww. lokalu użytkowego. Pismem z dnia 26 września 2016 r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia z dnia 24 sierpnia 2016 r. Nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] z dnia 19 listopada 2015 r. i powrót do dotychczasowej stawki czynszowej. W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta wydał w dniu 15 listopada 2016 r. opisane na wstępie zarządzenie nr [...] nie uwzględniające wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które stało się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. w K. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 446). Zarządzenie stanowi akt administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie realizacji jej zadań zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców i stanowi akt wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, lecz ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się również na przepisach prawa samorządowego. Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej mimo, że zmierzają do wywołania skutków cywilnoprawnych. Akt ustalający zasady gospodarowania mieniem komunalnym, którym jest kwestionowane zarządzenie stanowi zatem akt z zakresu administracji publicznej naruszający interes prawny skarżącej w rozumieniu ww. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na okoliczność, iż bez żadnego uzasadnienia pozbawia ją uprawnień wynikających z wcześniejszego zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2015 r. Nr [...] ustalającego indywidualną stawkę czynszową z tytułu umowy najmu lokalu użytkowego o pow. 16,45 m 2 w budynku [...]. Skarżąca zwróciła uwagę, iż na obecnym etapie nie doszło do zakończenia prac remontowych ani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zatem powinna obowiązywać stawka czynszu ustalona zarządzeniem nr [...] z dnia 19 listopada 2015 r. Zakwestionowała ponadto obowiązywanie z mocą wsteczną zarządzenia zmieniającego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na nieobjęcie kognicją sądu administracyjnego odpowiedzi organu administracyjnego na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, niezachowanie terminu do wniesienia skargi i cywilnoprawny charakter wydanych w sprawie zarządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Z treści wniesionej przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w K. skargi z daty 23 grudnia 2016 r. jednoznacznie wynika, że dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 15 listopada 2016 r. Nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia indywidualnej stawki czynszowej netto za najem lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy Miejskiej, mieszczącego się w budynku [...] w K. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1-8 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zakres orzekania przez sąd administracyjny obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach ze skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 cytowanego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jednym ze szczególnych unormowań, na które powołuje się strona skarżąca jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2016 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest zarządzenie organu Gminy, jakim jest Prezydent Miasta. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 26 września 2016 r.) a Prezydent Miasta odpowiedział na wezwanie, wydając stanowiące przedmiot skargi zarządzenie z dnia 15 listopada 2016 r. Z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest formalnym wymogiem wniesienia skargi. Stanowi obligatoryjny warunek jej wniesienia do sądu administracyjnego, natomiast udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Potwierdza to przepis art. 101 ust. 3 cyt. ustawy stanowiący, że "w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym". Ugruntowane na bazie tego przepisu orzecznictwo sądowe (przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1416/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 590/08, Lex) wypracowało stanowisko, iż zastosowanie znajduje w omawianym trybie zaskarżania do sądu administracyjnego przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. o treści: "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa". Zdaniem Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie nieuwzględniające wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi w istocie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Skargę do sądu można wnieść się na uchwałę bądź zarządzenie organu gminy, a nie na odpowiedź (w tym zarządzenie) na wezwanie do usunięcia naruszenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 752/15). Wniosek powyższy należy jednakże uzupełnić o konstatację, iż "uchwała bądź zarządzenie", o których stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o ile zostały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Zdaniem Sądu kwestionowane zarządzenie nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Nawiązuje do kwestii ustalania indywidualnej stawki czynszowej netto za najem lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy Miejskiej mieszczącego się w budynku [...], który został nawiązany przez strony na gruncie umowy z dnia 6 sierpnia 2014 r. o ściśle cywilistycznym charakterze. Zawieranie przez Gminę Miejską umów z podmiotami zewnętrznymi o charakterze cywilnoprawnym nie nadaje temu organowi władczego charakteru, którego istotą jest, iż przejawia się w możliwości kształtowania przez organ administracji publicznej sytuacji drugiego podmiotu z możliwością zastosowania przymusu państwowego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę [...] Sp. z o.o. w K. z uwagi na niepodleganie kognicji sądu administracyjnego zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 15 listopada 2016 r. Nr [...]. W pkt 2 sentencji postanowienia Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).