III SA/Kr 1319/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 21013r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącej M. F. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem M. P., na podstawie: - art. 3, art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku nr 139, poz. 992 ze zm.); - rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3 ze zm.); - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Organy ustaliły następujący stan faktyczny : M. P. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ponadto w niniejszej sprawie kwota dochodu na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowe. Organ wskazał, iż oprócz w/w przesłanek musi być spełniona jeszcze jedna, a mianowicie - opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, co w niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie miało miejsca. Organ wskazał, iż ostatni stosunek pracy skarżącej ustał w dniu 28 kwietnia 2000 r. Organ I instancji stwierdził, iż nie sposób przyjąć, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki niepełnosprawnemu bratu. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2010 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca podnosząc, iż bratem faktycznie opiekuje się od roku 2000. Do odwołania dołączyła oświadczenie B. W. z treści którego wynika, że zrezygnowała z zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym bratem. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się, zdaniem organu, do oceny spełnienia przez skarżącą właśnie w/w przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w rozumieniu art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie akt sprawy bezsporne bowiem jest, że skarżąca jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto zachodzi w jej sytuacji konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności bratem M. P. Sporną kwestią jest natomiast powód rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad bratem. Organ I instancji w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, iż w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia ponieważ z zestawienia dat ostatniego zatrudnienia skarżąca z datą złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy nie wynika związek przyczynowo - skutkowy pozwalający uznać, że rezygnacja z zatrudnienia spowodowana była podjęciem opieki nad niepełnosprawnym bratem. W aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy wystawione przez B. W. – [...] Sklep chemiczno - przemysłowy. Z treści tego dokumentu wynika że umowa o pracę zawarta pomiędzy pracodawcą – B. W. a skarżącą została rozwiązana w wyniku porozumienia stron na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 27 stycznia 1990 r.). Tak więc z akt sprawy nie wynika, aby zestawienie dat rozwiązania umowy o pracę z ostatnim pracodawcą pozostawało w związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Ponadto przyczyna rozwiązania umowy o pracę jest zupełnie inna niż wynikająca z treści odwołania, jak i z treści oświadczenia B. W. załączonego do odwołania. Organ podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca zarzuciła błędną wykładnię przepisu ustawy oraz to, że organ administracji publicznej w sposób nie wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosło o uchylenie decyzji w całości organu I i II instancji. Skarżąca podniosła, że rozwiązując umowę o pracę ponad 10 lat temu, a dokładnie w dniu 28 kwietnia 2000 r. nie wiedziała, że w przyszłości takie rozwiązanie umowy o pracę będzie przeszkadzało jej w uzyskaniu m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Złożyła u pracodawcy prośbę o rozwiązanie umowy o pracę ze względu na bardzo złą sytuację w domu. Mama – K. P. - już wtedy potrzebowała pomocy drugiej osoby nad niepełnosprawnym bratem M. P. Do pracodawcy zwróciła się z prośbą o rozwiązanie tej umowy za porozumieniem stron Skarżąca podniósł, iż zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad bratem. Opiekę nad bratem sprawuje od 1998 roku jak mama zaczęła bardzo poważnie chorować. Z roku na rok stan zdrowia mamy bardzo się pogarszał. Ostatnie świadectwo pracy jest z 2000 roku, ponieważ właśnie wtedy zrezygnowała z zatrudnienia żeby opiekować się bratem. Po wykorzystaniu urlopu wychowawczego na syna nie mogła wrócić do pracy, gdyż stan zdrowotny mamy nie pozwalał jej na stała opiekę nad bratem. Brat cierpi na zespół Downa od urodzenia oraz inne schorzenia m.in: refluks żołądkowy, problemy z ciśnieniem oraz podwyższony poziom cukru. Posiada orzeczenie zaliczające go do l grupy inwalidów od urodzenia. Brat wymaga całodobowej stałej opieki. Po śmierci mamy sąd postanowieniem z dnia 30 grudnia 2002 r. sygn. akt [...] ustanowił skarżącą opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego brata. Skarżąca podniosła, iż z treści artykułu 16 a nie wynika jednoznacznie, iż musi wystąpić związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy datami rozwiązania umowy o pracę a sprawowaniem opieki - jest to tylko i wyłącznie interpretacja tego artykułu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2013.1456 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Powyższa nowelizacja jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżąca sprawuje opiekę nad swoim bratem M. P. który - zgodnie z orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 21 lutego 1992 r. - jest zaliczony do I grupy inwalidzkiej. Rodzina spełnia kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego świadczenia. Spór dotyczy natomiast niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów brak jest związku przyczynowo - skutkowego miedzy rozwiązaniem umowy o prace a koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą niezebrania i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy. W toku postępowania skarżąca podnosiła okoliczności wskazujące na to, iż stan zdrowia niepełnosprawnego brata nie pozwala na pozostawienie go bez opieki. W związku z powyższym musiała ona zrezygnować z pracy zawodowej. Skarżąca nie figuruje w Powiatowym Urzędzie Pracy od 12 listopada 2002 r. Matka skarżącej K. P. zmarła w dniu 5 listopada 2002 r. Okoliczności te zostały pominięte w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo iż stanowiła istotę zaistniałego sporu. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż mając na uwadze odległość czasową pomiędzy ustaniem stosunku pracy a datą złożenia wniosku za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym bratem. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżąca podnosiła okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy jej rezygnacją zatrudnienie tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym bratem, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, zwany dalej K.p.a.). Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy stwierdzić, że wykładnia art. 16 a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy w niniejszej sprawie w zakresie przesłanki, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą - nie zasługuje na akceptację. Organy obu instancji przyjęły, że skoro w okresie ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca nie była zatrudniona, to tym samym nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporna jest, że skarżąca w okresie ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. od dnia 1 lipca 2013 r. nie była zatrudniona ani zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją z dnia [...] 2010 r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącej wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być to rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącej pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. W rozpatrywanej sprawie przyczyny rezygnacji z zatrudnienia nie budzą wątpliwości, iż miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym bratem. W związku z powyższym należy stwierdzić, że art. 16 a należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącej organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych . Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.