III SA/Kr 133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie III SAB/Kr 33/13 przez Starostę B skargę oddala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Starosty B w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w punkcie I zobowiązał Starostę B do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku B. B. z dnia 7 września 2010 r. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych, w punkcie II stwierdził, że bezczynność Starosty B miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III zasądził od Starosty B na rzecz skarżącego kwotę 340,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Akta wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 zostały zwrócone Staroście B w dniu 11 kwietnia 2014 r. B. B. w dniu 8 stycznia 2015 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie przez Starostę B wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 w sprawie nr [...] dotyczącej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla działki nr [...] położonej w miejscowości K. Skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Staroście B na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 Starosta B wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł w decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 roku, na podstawie art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 46 ust 1, § 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu K gmina N polegającej na doprowadzeniu do zgodności ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...] położonej w K. Odmowa została umotywowana przemyśleniem organu, że wnioskodawca chce ustalić stan prawa własności do określonego gruntu, co jest niezgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych. Od wyżej wymienionej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za pośrednictwem Starosty Powiatu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 24 czerwca 2014 roku w sprawie o sygnaturze [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że pomimo odmownego zakończenia postępowania sentencja w wydanej przez Starostę B decyzji jest sformułowana nieprawidłowo, ponieważ nie wskazuje w sposób jednoznaczny wprowadzenia jakiej konkretnie zmiany się odmawia. Nie wiadomo zatem, czy organ prowadzący postępowanie miał problem z odczytaniem intencji skarżącego co do zakresu aktualizacji czy też nieprawidłowo i niefortunnie zredagował samą sentencję decyzji. Organ odwoławczy uznał, że uchybienie jest znaczące, ponieważ samo rozstrzygnięcie powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia. W ocenie organu odwoławczego Starosta B uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy nie ocenił całokształtu zebranego materiału dowodowego. Dodatkowo uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niejasne a podniesiona argumentacja jest lakoniczna, co ogranicza pełne zrozumienie motywów rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że dopiero w dniu 5 września 2014 roku, w związku z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 czerwca 2014 roku, Starosta, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni wniosku o wyjaśnienie zakresu żądania, tj. o wskazanie na czym wnioskowana zmiana miałaby polegać. Organ stwierdził przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, wedle którego w przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony. W ocenie strony skarżącej działania podejmowane przez Starostę mają charakter iluzoryczny, nie prowadzą do faktycznego wyjaśnienia sprawy. Pozorne dokonywanie czynności zmierzających do zakończenia sprawy, bez podjęcia kroków w celu uzyskania ich merytorycznych podstaw prowadzą do wniosku, że organ znajduje się faktycznie w stanie bezczynności. Uzasadniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku przez Starostę wskazano, że prowadzone przez Starostę od czterech lat postępowanie nie doprowadziło dotąd do wydania właściwej decyzji administracyjnej. Skarżący przez przeszkodę spowodowaną przedmiotową sprawą nie może podjąć działań prawnych w celu uzyskania zgody na wycinkę drzew, które w rzeczywistości znajdują się na jego posiadłości. Skarżący zaznaczył, że bezczynność Starosty nie występuje pierwszy raz. Jest to działanie organu, a raczej jego brak o charakterze permanentnym. W związku z tym ponownie wniesiona skarga, także z powodu uznania przez Sąd Administracyjny zasadności pierwotnej skargi w sprawie o sygn. akt III SAB/Kr 33/13 wydaje się wniesiona zasadnie. Wskazano, że WSA w Krakowie w pierwotnej sprawie zobowiązał Starostę B do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku B. B. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych. Organ w dniu 28 kwietnia 2014 roku wydał decyzję odmowną w rzeczywistości wadliwą co stwierdził organ odwoławczy, w części stanowiącej część obligatoryjną decyzji - sentencję. Ma to taki skutek, jakby decyzja nie została wydana. W związku z tym należy stwierdzić, że Starosta pozostał w stanie notoryjnej bezczynności. Ponadto, co podniósł WSA w Krakowie, w sytuacji, gdy pomimo wezwania przez organ, skarżący nie udokumentował konieczności wprowadzenia w operacie zmian danych ewidencyjnych, co eksponuje organ, a kwestia ta wymagała uprzednich wyjaśnień, sprawa winna zakończyć się wydaniem odpowiedniego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym (III SA/Kr 119/08, LEX nr 510289). Wyjaśniono, że skarżący w toku postępowania przedstawiał wolę i chęć współpracy z organem administracji publicznej jakim jest Starosta. Przedstawiał w toku postępowania zakres żądanych zmian. Potencjalny brak współpracy nie uzasadniałby braku przeprowadzenia całego postępowania co do istoty, albowiem zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (II SA/Wr 186/10, LEX nr 674557), podtrzymanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (II OSK 2100/10, LEX nr 1121201) "nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić". Skarżący wskazał również, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn.. akt: III SAB/Kr 33/13 Starosta, mając jakiekolwiek wątpliwości co do treści wnoszonego żądania, powinien najpierw wyjaśnić zakres żądania skarżącego, wzywając go uprzednio do jego sprecyzowania, tj. do wskazania na czym ta zmiana miałaby zdaniem skarżącego polegać. Organ administracyjny podjął się tego wyjaśnienia po kolejnym przeprowadzeniu przez skarżącego wniosku przez dwie instancje i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, to jest po prawie trzech latach od pierwszego wskazania e wspomnianym sposobie załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne. Organ podał, że na skutek zobowiązania Sądu zawartego w wydanym orzeczeniu z dnia [...] 2013 r. Starosta w dniu [...] 2014 r. wydal decyzję znak: [...], w której odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu K gm. N polegającej na doprowadzeniu do zgodności ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...] położonej w K. Od powyżej decyzji złożył odwołanie B. B. Rozpatrujący odwołanie Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zalecając dokonanie wnikliwej analizy, wyjaśnienie okoliczności budzących wątpliwości. Mając na uwadze zalecania zawarte w powołana decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego, Starosta w dniu 5 września 2014 r. wezwał B. B. o wyjaśnienie zakresu żądania zawartego we wniosku. W odpowiedzi na wezwanie Starosty wnioskodawca pismem z dnia 22 września 2014 r. określił cyt: ,,(...) wnioskowana zmiana miałaby polegać na dostosowaniu granic działek [...] oraz [...] do stanu faktycznego istniejącego na wskazanych gruntach, prawdopodobnie nieuwzględnionego przy sporządzaniu mapy ewidencyjnej. Wnioskodawca pragnie wskazać na niezgodność mapy ewidencyjnej wraz ze stanem zastanym na nieruchomości (...). Wnioskodawca wnosi, aby organ podjął czynności materialno-techniczne prowadzące do: 1) ustalenia stanu faktycznego w drodze wizji lokalnej, następnie sporządzenia nowej mapy ewidencyjnej dotyczącej wskazanych działek aktualizującej położenie ich granic (...)". Pismem z dnia 29 października 2014 r. Starosta przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 15 grudnia 2014 r. z uwagi na skomplikowany jej charakter, zwracając się równocześnie doi Urzędu Gminy o wydanie kopii dokumentów uwłaszczeniowych dotyczących przedmiotowych działek, nie uzyskawszy ich uprzednio od wnioskodawcy, który odmówił przedłożenia niezbędnej dokumentacji geodezyjnej. Równocześnie organ poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Potwierdzenie odbioru przedmiotowej informacji dotarło do organu w dniu 16 grudnia 2015 r. tj. 1 dzień po dniu wskazanym jako ostatni dzień terminu wyznaczonego przez organ na załatwienie sprawy. Tymczasem wobec braku informacji o doręczeniu pisma, organ w dniu 12 grudnia 2014 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r. Wskazano, że wnioskodawca w dniu 15 grudnia 2014 r. wezwał Starostę - oznaczając mu termin 3 dniowy - do rozstrzygnięcia sprawy. Ostatecznie w dniu 30 grudnia 2014 r. została wydana w przedmiotowej sprawie stosowna decyzja. Organ podniósł, że orzecznictwo sadów administracyjnych utrwaliło jednolity pogląd, iż w razie wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony. Zgodnie zatem z utrwaloną linią orzecznictwa organ wezwał skarżącego – B. B. do sprecyzowania żądania a zarazem do przedłożenia stosowej dokumentacji. Prowadząc przedmiotowe postępowanie w sprawie - stosownie do orzeczenia WSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 - organ w dniu 30 grudnia 2014 r. wydał decyzję w przedmiocie odmowy wprowadzenia zamiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K gm. N. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, skarżący wniósł o oddalenie skargi na niewykonanie wyroku przez Starostę i uznanie jej za bezprzedmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarga jest dopuszczalna w myśl powyższej regulacji art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wezwał bowiem w trybie art. 154 § 1 cyt. ustawy Starostę pismem z dnia 20 listopada 2014 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego – 15 grudnia 2014 r.) do załatwienia sprawy o sygn. [...] w związku z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13. W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w razie bezczynności organu strona może korzystać według własnego wyboru zarówno ze skargi na bezczynność organu, jak i ze skargi, o jakiej mowa w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze dlatego, że środki te odnoszą się w istocie do różnych materii. Skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, skarga zaś o ukaranie zmierza do wymierzenia sankcji za niewykonanie wyroku. Po drugie, brak jest przepisów, które wyłączyłyby typowe środki zaskarżenia bezczynności w wyniku wydania w sprawie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez sąd administracyjny. Ewentualna wykładnia ograniczająca przeczyłaby celowi omawianej regulacji, która niewątpliwie zmierza do wzmocnienia ochrony stron postępowania przed administracją naruszającą prawo (por. B. Dauter, J. Drachal, M. Niezgódka-Medek, Pisma i orzeczenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 230; K. Gruszecki, Dyscyplinowanie organów administracji przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sam. Teryt. 2001, nr 3, s. 45). Z treści niniejszej skargi na bezczynność Starosty B w załatwieniu sprawy administracyjnej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 wynika, że skarga ta została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla oceny zasadności zarzutu bezczynności Starosty w załatwieniu sprawy administracyjnej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 istotne znaczenie przedstawia ustalenie początku biegu terminu do załatwienia sprawy po wydaniu tego wyroku. We wskazanym wyroku WSA w Krakowie zobowiązał Starostę B do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku B. B. z dnia 7 września 2010 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt, co zresztą koresponduje z treścią art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis powyższy dotyczy czynności sądu administracyjnego pierwszej instancji po uprawomocnieniu się orzeczenia i oznacza, iż sąd administracyjny zwraca akta administracyjne organowi, którego akt lub bezczynność zaskarżono. Akta wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 zostały zwrócone Staroście w dniu 11 kwietnia 2014 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy o sygn. akt: III SAB/Kr 33/13. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 154 P.p.s.a. mamy do czynienia, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku uwzględniającego na podstawie art. 149 P.p.s.a. skargę na bezczynność, w zobowiązującym go do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, nie wywiązał się z tego obowiązku. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd, który liczy się od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi (zob. art. 286 § 2 P.p.s.a.). Zatem w postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia skargi na niewykonanie wyroku, o jakiej mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a, kontroli podlega jedynie okoliczność, czy wydane, prawem przewidziane rozstrzygnięcie, zapadło na skutek prowadzenia postępowania z wniosku, który był przedmiotem skargi do sądu na bezczynność organu administracyjnego w jego załatwieniu, jak również termin jego załatwienia" (wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., I OSK 1269/15). Nie ulega wątpliwości, że Starosta B wykonał w terminie zobowiązanie wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku B. B. z dnia 7 września 2010 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt. Wydał bowiem w dniu 28 kwietnia 2014 r. decyzję w sprawie nr [...] o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu K gm. N polegającej na doprowadzeniu do zgodności ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...] położonej w K. Kwestia merytorycznej zasadności decyzji wydanej w wyniku wykonania wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 nie podlega ocenie w sprawie ze skargi złożonej na podstawie art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak i kwestia dalszej terminowości i efektywności działań Starosty w rozstrzyganiu sprawy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Złożona w tym stanie rzeczy skarga na niewykonanie przez Starostę B wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: III SAB/Kr 33/13 w sprawie nr [...] jest zatem skargą nieuzasadnioną. Wobec powyższego przedmiotową skargę należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.