III SA/Kr 1380/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "od dnia 1 sierpnia 2021 r."; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej jako skarżąca) od decyzji Wójta Gminy dnia [...] 2021 r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało J. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką B. W. od dnia 1 sierpnia 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie 1.971,00 zł. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. We wniosku tym wskazała, że "wnioskuje o uchylenie decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna od kwietnia 2021 r. i jednocześnie zrzeka się prawa do odwołania od decyzji uchylającej". Wcześnie bowiem, decyzją z dnia [...] 2018 r. Wójt Gminy przyznał skarżącej zasiłek dla opiekuna na matkę. Decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, działając na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej, jako ustawa), wskazując, że co prawda matka skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności oraz jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, jednak jak wynika z przedłożonego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, niepełnosprawności ta powstała w wieku 66 lat, a więc po ukończeniu wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy. W odwołaniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką od dnia 1 sierpnia 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie 1.971 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, na czym polega zbieg uprawnień do określonych świadczeń z art. 27 ust. 5 ustawy oraz wskazał, że na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem organu II instancji, skarżącej nie można było przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 lipca 2021 r., gdyż w tym czasie skarżąca miała przyznany zasiłek dla opiekuna i dopiero decyzja z dnia [...] 2021 r. nr [...] Wójt Gminy uchylił od dnia 1 kwietnia 2021 r. realizacje decyzji z dnia 6 listopada 2018 r. (o przyznaniu zasiłku dla opiekuna), z powodu rezygnacji ze świadczenia przez stronę. Organ odwoławczy nie kwestionował, że matka skarżącej jest obłożnie chora, wymaga całodobowej opieki, gdyż jest osobą niechodzącą i wymaga nieustannego nadzoru w dzień i w nocy, który sprawuje skarżąca. W ramach sprawowanej opieki skarżąca zabezpiecza wszelkie potrzeby bytowe i opiekuńcze matce, w szczególności: dba o utrzymanie czystości, zmianę bielizny, pościeli, mycie, kąpanie, czesanie, ubieranie, układanie w łóżku i pomaganie przy zmianie pozycji, zapobieganie powstawaniu odleżyn, smarowanie, nacieranie ciała, zmiana pampersów i podkładów higienicznych, karminie, przenoszenie na wózek. Kolegium wskazało również, że co prawda skarżąca ma jeszcze rodzeństwo, jednak siostra L. opiekuje się 94-letnim teściem i nie może opiekować się matką, zaś druga siostra – M., mieszka w miejscowości oddalonej o 35 km i pracuje sezonowo. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji i wskazał, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., przepis art. 17 ust. 1 b ustawy, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto Kolegium podkreśliło ponownie, że skarżąca do dnia 31 lipca 2021 r. pobierała zasiłek dla opiekuna, a zatem świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane od dnia złożenia wniosku, lecz od miesiąca, w którym skarżąca zaprzestała pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niepoprawną wykładnię, polegająca na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna; b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie J. W. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest data początkowa, od której świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło w zaskarżonej decyzji, że świadczenie może być przyznane od 1 sierpnia 2021 r., ponieważ dopiero wówczas skarżąca zaprzestała pobierania zasiłku dla opiekuna. W ocenie skarżącej świadczenie powinno zostać przyznane w od 1 kwietnia 2021 r., czyli od wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej jako ustawa) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna. Ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna w art. 27 ust. 5 ustawy, który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powołanych uregulowań, przyjmuje się, że ustawodawca przewidział w powołanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń, a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17, CBOSA). W rezultacie, należy uznać, że art. 27 ust. 5 ustawy dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. W konsekwencji, sam fakt, że za dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. zasiłek dla opiekuna, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 ustawy zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Zdaniem Sądu, nie można od strony wymagać – tak jak to uczyniły organy w przedmiotowej sprawie - rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sąd podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnieść swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 ustawy. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (tak wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 2852/20 CBOSA). W państwie prawna nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). W przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku z dnia 28 kwietnia 2021 r wprost oświadczyła, że "w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, wybieram korzystniejsze dla mnie świadczenie i zrezygnuję z zasiłku dla opiekuna". Wobec takiego oświadczenia skarżącej, trudno uznać, że jest to oświadczenie o warunkowej rezygnacji z pobieranego zasiłku dla opiekuna. Uznanie, że skarżąca spełnia pozytywne przesłanki przyznania jej tego świadczenia winno skutkować przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, a nie z paromiesięcznym opóźnieniem tylko z tego względu, że w obrocie prawnym pozostawała jeszcze decyzja przyznająca alternatywne świadczenie, z którego skarżąca zrezygnowała. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy miały świadomość, iż przysługujący skarżącej zasiłek dla opiekuna nie przekreśla uprawnienia strony do wyboru korzystniejszego dla niej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwie rozwiązano natomiast sytuację kumulacji świadczeń. Raz jeszcze należy podkreślić, że w świetle ugruntowanego już orzecznictwa oraz jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek w kwietniu 2021 r., to od tego miesiąca przysługuje jej świadczenie odpowiadające wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast na organach ciąży obowiązek dobrania takiego rozwiązania, aby umożliwić osobie uprawnionej otrzymanie świadczenia w pełnej wysokości. Dodatkowo podkreślić należy, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] uchylił realizację decyzji z dnia [...] 2018 r. - o przyznaniu zasiłku dla opiekuna od dnia 1 kwietnia 2021 r., podając jako powód jej uchylenia, rezygnację z prawa do zasiłku przez skarżącą. Zatem przyznanie Jej w tej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia 1 sierpnia 2021 r., spowodowało, że za okres od 1 kwietnia do 31 lipca 2021 r. skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna bez podstawy prawnej (decyzja za ten okres została uchylona, a strona zrzekła się odwołania). Kolegium zaś, mimo, że znało ww. decyzję - za ten okres nie przyznało skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, działając na Jej niekorzyść. A przecież ugruntowane już orzecznictwo wskazuje wiele rozwiązań dla eliminacji kumulacji roszczeń, tak, aby osoba uprawniona pobrała należne jej świadczenie w pełnej wysokości. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Kolegium treść ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por.: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 360/19 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 60/19, WSA w Krakowie z 25 października 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 511/21, oraz z 1 października 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 847/21). Reasumując, w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa, które orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd w pełni podziela, przedstawiona zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę argumentacja związana z brakiem możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego do momentu, w którym nie zrzeknie się ostatecznie i bezwarunkowo zasiłku dla opiekuna – jest chybiona. Ponieważ w niniejszej sprawie skarżąca złożyła oświadczenie o rezygnacji z pobieranego zasiłku dla opiekuna w dacie złożenia wniosku świadczenie pielęgnacyjne, to uznanie, że spełnia ona pozytywne przesłanki przyznania jej tego świadczenia winno skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, a nie z kilkumiesięcznym opóźnieniem, tylko z tego względu, że w obrocie prawnym pozostawała jeszcze decyzja przyznająca alternatywne świadczenie. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5. i art. 24 ust. 2 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od momentu, kiedy zaprzestała ona pobierać zasiłek dla opiekuna. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, aby ponownie rozpatrując wniosek skarżącego w tym zakresie, organ mógł uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.