III SA/Kr 1394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji M. J. wniosła w dniu 11 sierpnia 2011 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem S. J. Do wniosku dołączyła m.in.: cztery oświadczenia osób spokrewnionych w I stopniu, że nie są w stanie sprawować opieki, kserokopię dowodu osobistego osoby wymagającej opieki, oświadczenie potwierdzające nie pozostawanie w zatrudnieniu, świadectwo pracy, akt zgonu współmałżonka osoby wymagającej opieki, akt swego urodzenia i akt małżeństwa swoich rodziców, a także kserokopię swojego dowodu osobistego, potwierdzenie zameldowania na pobyt stały, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji S. J. Na uzasadnienie wniosku M. J. podała, że w dniu 11 lipca 2011 r. zwolniła się z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dziadkiem, który wymaga całodobowej opieki i pomocy w codziennych czynnościach i po śmierci babci T. J. na stałe zamieszakała i jest zameldowana u dziadka. Podała także, że czworo dzieci dziadka pracuje na podstawie umów o pracę i nie są oni w stanie zapewnić ojcu opieki, której wymaga. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza, odmówił M. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu opieki nad dziadkiem S. J. Jako podstawę prawną wskazano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na uzasadnienie organ podał, że można uznać, iż dwóch synów S. J. nie jest w stanie sprawować nad nim opieki, albowiem J. J. pracuje zawodowo i ma na utrzymaniu niepełnoletnie dziecko, któremu poświęca wolny czas, a Z. J. sam jest osobą niepełnosprawną. Natomiast, zdaniem tego organu, "fakt, że dwaj pozostali synowie Pana J. pracują zawodowo, nie może świadczyć o tym, że nie są oni w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem". Powoduje to, zdaniem organu, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy zajęciu powyższego stanowiska organ powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 2 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 657/10. Od powyższej decyzji organu I instancji M. J. wniosła odwołanie. Podniosła w nim, że "wszyscy czterej synowie dziadka pracują zawodowo (w tym jeden jest niepełnosprawny) i nie mogą zrezygnować z pracy, gdyż mają na utrzymaniu swoje rodziny". Podkreśliła, że w dniu 11lipca 2011 r. zrezygnowała z pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dziadkiem S. J. lat 77, który wymaga całodobowej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 października 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992). Na uzasadnienie decyzji organ odwoławczy podał, że "organ I instancji kompleksowo i należycie ustalił istotne dla rozstrzygnięcia fakty przez co zasadnie ustalił, że synowie osoby wymagającej opieki, w pierwszej kolejności zobowiązani są do alimentacji na jej rzecz, mogą sprawować takową opiekę, przez co wniosek wnuczki osoby wymagającej opieki, w dalszej kolejności zobowiązanej do alimentacji na jej rzecz, nie zasługuje na pozytywne załatwienie". Organ II instancji zaznaczył, że "synowie osoby wymagającej opieki, a w szczególności J. J., J. J. i A. J. nie mogą zostać uznani za wyłączonych z alimentacji na rzecz swojego ojca, z uwagi na podejmowanie zatrudnienia." Osoby te organ odwoławczy uznał za mogących sprawować opiekę nad ojcem. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. J., która w skardze powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu podkreślając, że w rzeczywistości jest jedyną osobą w rodzinie, która może i faktycznie opiekuje się dziadkiem wymagającym całodobowej opieki. Skarżąca nie zgodziła się w szczególności z argumentacją organów, że to nie ona, zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, ale synowie dziadka jako zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności powinni zwolnić się z pracy i sprawować opiekę na ojcem i wówczas oni mieliby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że każdy z synów dziadka pracuje, ma dzieci i zamieszkuje ze swoją rodziną, natomiast ona w celu opieki nad dziadkiem przeprowadziła się do niego i faktycznie opiekę nad dziadkiem sprawuje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie powtarzając twierdzenia zawarte w decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga M. J. jest uzasadniona. Na wstępie Sąd zauważa, że ustawową materialnoprawną podstawę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), które to przepisy stanowią: "Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.)ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1a. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1." Należy zauważyć, że organy administracyjne obu instancji jako podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazały istnienie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu ze S. J. przyjmując, że osoby te – synowie S. J. - są w stanie sprawować opiekę na ojcem i w tym celu zrezygnują z pracy zawodowej uzyskując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym, wobec różnych adresów zamieszkania S. J. i jego dorosłych synów - organy nie wyjaśniły w jaki to faktyczny sposób opieka ta miałaby być sprawowana (np. który z synów według organów ma przenieść się do miejsca zamieszkania ojca lub może zabrać ojca do miejsca swego zamieszkania itp.). Jednakże, co wynika z przytoczonego wyżej art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyczyny odmowy przez organy świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej wynikają z powodów pozaprawnych, co jest niedopuszczalne. Jak wynika bowiem z przytoczonego wyżej art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, żaden przepis nie wymaga od osób spokrewnionych w pierwszym stopniu rezygnacji z pracy ani też nie zobowiązuje tych osób do rezygnacji z własnego miejsca zamieszkania, czy sprowadzenia matki lub ojca do siebie (rezygnacji osoby wymagającej opieki z własnego miejsca zamieszkania) w celu sprawowania nad nią opieki. Sąd zwraca uwagę na to, że to racjonalny ustawodawca ustanowił możliwość pozyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby opiekujące się osobami niepełnosprawnymi wymienionymi w art. 17 omawianej ustawy wówczas, gdy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. A więc, w sytuacji gdy osoba wymieniona w tym przepisie nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad taką osobą niepełnosprawną ma ustawowe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę, czy dochodu rodziny wymagającej opieki albowiem przepisy art. 17 ust. 2 – 2d dotyczące tej kwestii zostały uchylone przez art. 13 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U.2009.219.1706) z dniem 1 stycznia 2010 r. Dodatkowym ograniczeniem do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu jest przesłanka z art. 17 ust. 1a, istnienie osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, która jest w stanie sprawować opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, o jakiej mowa w ust. 1 art. 17 omawianej ustawy. Prawdą jest, że pojęcie "nie jest w stanie sprawować opieki" jest pojęciem nieostrym i oceny tej okoliczności dokonują organy zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Żądanie organów od osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszym stopniu do rezygnacji z pracy zawodowej (czy własnego miejsca zamieszkania lub nawet porzucania rodziny przez siebie założonej) w celu uzyskania przez nich świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji wniosku o ubieganie się o takie świadczenie osoby zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności i faktycznie sprawowanej przez nią opieki - jest całkowicie sprzeczne z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powołanego przez organy administracyjne obu instancji stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartego w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 657/10 (opub. LEX nr 753921), a stwierdzającego: "Nie można przyjąć, iż fakt zatrudnienia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą stałej opieki wyłącza możliwość sprawowania przez te osoby opieki nad chorym członkiem rodziny." albowiem - zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – właśnie wykonywanie pracy zarobkowej przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest najczęściej powodem niemożności sprawowania przez nie całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sąd zwraca uwagę także na to, że organy administracyjne obu instancji nie zauważyły, że powyższy pogląd (nie akceptowany przez Sąd orzekający) został przyjęty w nieco innym stanie faktycznym, a mianowicie niepełnosprawna matka zamieszkiwała w tym samym budynku co jej córka (pracująca), zięć i troje wnuków, w tym niepracująca dorosła wnuczka. Tymczasem z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że żona S. J., T. J. zmarła w dniu 8 lipca 2011r., że wnioskodawczyni M. J. wykonująca pracę sprzedawcy od 19 sierpnia 2009 r. rozwiązała na mocy porozumienia stron umowę o pracę z dniem 11 lipca 2011 r., że wnioskodawczyni M. J. jest zameldowana razem z dziadkiem S. J. pod adresem W ul. G i żaden z czterech synów S. J. - którzy złożyli oświadczenia, iż nie są w stanie sprawować opieki nad ojcem z uwagi na pracę zawodową dokumentując pozostawanie w zatrudnieniu - nie zamieszkuje pod tym adresem. Tak więc przedstawione dokumenty świadczyłyby o zasadności żądania wnioskodawczyni, o ile istotnie po pierwsze: wnioskodawczyni faktycznie sprawowałaby opiekę nad dziadkiem S. J. i po drugie: S. J. nie posiada jeszcze innych dzieci, niż wskazani wyżej czterej synowie, które jako osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności byłyby w stanie sprawować opiekę nad ojcem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że podziela w pełni stanowisko wyrażone już wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/10 (opubl. LEX nr 852469): "Zły stan zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu może stanowić przeszkodę w sprawowaniu przez nich opieki, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności. Nie mniej ustawodawca nie wykluczył jako przeszkody w opiece nad osobą tego wymagającą innych przyczyn, w tym pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, co z kolei otwiera drogę do starań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej." Przedstawiając powyższe stanowisko Sąd orzekający podkreśla, że podziela tym samym także stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 931/10: "Gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia, "nie jest w stanie sprawować opieki", pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby gdyby innych członków rodziny nie było." Inna interpretacja - zdaniem Sądu - byłaby w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, które doprowadziły do wydania orzeczeń w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego przez Trybunał Konstytucyjny, w szczególności: wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09 czy postanowienia sygnalizacyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10. Sąd zauważa, że u podstaw wydanych przez organy decyzji nie legły jakieś względy finansowe budżetu państwa – organy odmówiły przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego dlatego, że – ich zdaniem - takie świadczenie mogłyby przyznać jednemu z synów S. J. - o ile on zrezygnowałby z pracy w celu opieki nad ojcem i faktycznie sprawował taką opiekę, a nie wnioskodawczyni. Nie mniej Sąd zauważa, że przyjęte przez ustawodawcę w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązanie nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego osób zobowiązanych w pierwszej kolejności. S. J. ma prawo do żądania odpowiednich kwot alimentacyjnych od każdego z synów na swoje utrzymanie, o ile jest to uzasadnione jego sytuacją materialną. W zakresie zasądzania alimentów obowiązują bowiem wszelkie zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.). Sąd podkreśla, że obowiązek alimentacyjny zdefiniowany został w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie rodzinne i zależność tę należy uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnuczka jest krewną w linii prostej i jej obowiązek alimentacyjny wobec dziadka powstaje, gdy nie ma dzieci dziadka lub dzieci te nie są w stanie dopełnić swego obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. W taki sam sposób - przy braku dzieci lub braku możliwości sprawowania przez nich opieki nad ojcem otwiera się uprawnienie wnuczki do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji sprawowania faktycznej opieki nad dziadkiem wymagającym takowej. Odrębną też sprawą, leżącą wyłącznie w gestii ustawodawcy, jest ewentualny problem uregulowania zwrotu wypłacanych świadczeń pielęgnacyjnych z art. 17 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych przez osoby zobowiązane do alimentacji, które opieki nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi nie świadczą, natomiast ich sytuacja materialna pozwala na finansowanie takich świadczeń. Problematyka ta w chwili obecnej pozostaje jednak poza uprawnieniami zarówno organów administracyjnych jak i sądów. Nie podzielając więc poglądu wyrażonego przez organy administracyjne obu instancji, który to pogląd stał się podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej Sąd zauważa, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym rozpatrzenie wniosku zgodnie z prawem, albowiem nie ustalono, czy S. J. oprócz czterech synów nie posiada innych dzieci, które są w stanie sprawować opiekę nad ojcem oraz, czy wnioskodawczyni faktycznie sprawuje nad nim opiekę. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne wezmą pod uwagę przytoczone wyżej argumenty i działając na podstawie przepisów prawa ustalą, czy oprócz synów S. J., którzy złożyli do akt oświadczenia i dokumenty, S. J. posiada jeszcze inne dzieci, które mogłyby sprawować nad nim opiekę, a w sytuacji, gdy takich osób nie ma lub nie są w stanie sprawować nad nim opieki organy ustalą, czy M. J. sprawuje faktyczna opiekę nad dziadkiem S. J. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdza, ze zaskarżone decyzje zostały wydane niezgodnie z prawem, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił je orzekając na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. - jak w wyroku.