III SA/Kr 1408/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt SKO.PS/4110/458/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. nr SKO.PS/4110/458/2023, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 98 § 1, art. 141 § 1 i art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 901), stwierdził niedopuszczalność zażalenia R. B. (dalej: "skarżący") na postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr DŚ-5000-60/23 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zasiłku stałym. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 8 marca 2023 r. skarżący, zwrócił się z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego. Do wniosku nie dołączył orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jednak organ I instancji był w posiadaniu tego orzeczenia wydanego w dniu 2 września 2022 r, zaliczającego skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (do 30 września 2025 r.), które skarżący przedłożył w dniu 25 stycznia 2023 r. w trakcie odrębnego postępowania. Wobec powyższego organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie, ponieważ nie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania o przyznanie zasiłku stałego w trybie art. 106 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei pismem z dnia 24.03.2023r. skarżący, zwrócił się o zawieszenie postępowania na czas nieokreślony. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Prezydent Miasta Krakowa, postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr DŚ-5000-60/23, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o zasiłek stały. W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania zgodnie z art. 106 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, jak również nie występują okoliczności do zastosovyania art. 98 Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż całe postępowanie może zostać rozstrzygnięte w świetle ustawy o pomocy społecznej, po wcześniejszym przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wskazał także na okoliczność, że w dniu 12 kwietnia 2023 r. skarżący nawiązał kontakt telefoniczny z pracownikiem socjalnym oświadczając, iż nie zgłosi się do Centrum Usług Społecznych w Tarnowie, gdyż nie ma na to czasu po czym oświadczył, że złożył wniosek o zawieszenie postępowania na czas nieokreślony i oczekuje na zawieszenie sprawy. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniósł skarżący. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 98 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., które to naruszenie polegało na nienależytym przeprowadzeniu materiału dowodowego skutkującym nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego, a tym samym wydaniem postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania co do decyzji prawa do zasiłku stałego. Skarżący podkreślił, że organ naruszył art. 98 k.p.a. ponieważ skarżącemu przysługuje na każdym etapie postępowania prawo zawieszenia postępowania na jego pisemny wniosek oraz nie sprzeciwiła się temu wnioskowi inna strona postępowania oraz wniesieniu zawieszenia postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, które to w sposób jednoznaczny nie zostało uzasadnione przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym we wstępie postanowieniem, SKO w Tarnowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W swoich rozważaniach Kolegium, zwróciło uwagę, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Nadto zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wymienione w k.p.a. Jeżeli zatem przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to środek ten nie przysługuje. W ocenie Kolegium, z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ art. 101 § 3 k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania na wniosek strony złożony w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Jednakże nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zatem obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe stanowisko ugruntowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 141 § 1 k.p.a. poprzez uznanie niedopuszczalności złożonego zażalenia, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie błędnie pouczyło skarżącego o przysługującym uprawnieniu do złożenia zażalenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sygn. akt SKO.PS/4110/458/2023 z dnia 19 czerwca 2023r. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienie poprzez rozpatrzenie złożonego w dniu 19 czerwca 2023 r. zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Tamowa z dnia 24 kwietnia 2023 r., a tym samym zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zasiłek stały, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 czerwca 2023 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zasiłku stałym, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zasiłku stałym. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., z godnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., który z kolei stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy w przepisie wyraźnie je przewidziano. Natomiast stosownie do aktualnego, w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia, brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, iż aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 987/19, wyrok NSA z 12.10.2023 r., II GSK 2070/22, LEX nr 3624546, Wyrok NSA z 16.11.2023 r., II OSK 461/21, LEX nr 3687754). Takie rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. jest wynikiem przede wszystkim wykładni językowej tego przepisu. Przed nowelizacją k.p.a., wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. brzmiał: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie.". Obecnie przepis ten brzmi: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Taką językową interpretację tego przepisu potwierdza również jego wykładnia celowościowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia przywołanej ustawy nowelizującej - intencją ustawodawcy oraz celem wprowadzanych zmian było "(...) usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenie przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony), przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania, do bardziej czynnego ich udziału." Jakkolwiek przy tym, w zakresie odnoszącym się do potrzeby zachowania formy postanowienia również dla podjęcia zawieszonego postępowania prawodawca uzasadniał to "obowiązkiem zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie", to jednak jednocześnie w uzasadnieniu do projektu przywołanej ustawy nowelizującej wyjaśnił, że "(...) ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję) (...)", co powoduje, że "(...) brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." (zob. Wyrok NSA z 27.03.2024 r., II GSK 1346/20, LEX nr 3698792). Zwrócić przy tym należy uwagę, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona jednak możliwości jego kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 2079/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku