III SA/Kr 1438/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżących A. M. i A. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 września 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza Miasta o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w K, obejmujących działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z nieruchomościami przyległymi obejmującymi działkę nr [...] oraz jednopunktowo z działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052, dalej: "p.g.k.") w zw. z art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 3 lutego 2020 r. A. M. oraz A. M. (dalej: "skarżący") wystąpili w wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiących własność skarżących położonych w K Obr. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z gruntem nieruchomości sąsiedniej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa – Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w W. Dla przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wskazano geodetę uprawnionego L. O. Pismem z dnia 11 lutego 2020 r. Burmistrz Miasta K wezwał pełnomocnika o doprecyzowanie wniosku poprzez uściślenie czy przedmiotowy wniosek dotyczy punktów granicznych znajdujących się w tzw. trójmiedzy działek nr [...], [...] i [...]; [...], [...] i [...]; [...], [...] i [...]; [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 24 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że wniosek dotyczy punktów granicznych znajdujących się w tzw. trójmiedzy działek wskazanych w piśmie Burmistrza Miasta K oraz cofnął wniosek o wyznaczenie dla przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych geodety w osobie L. O. wnosząc, aby organ sam dokonał wybory geodety dla przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Burmistrz Miasta K umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie wyjaśniające w sprawie wszczęcia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w K, obejmujących działki nr [...], [...], [...] i [...] z nieruchomościami przyległymi, obejmującymi działkę nr [...] oraz jednopunktowo z działkami nr [...], [...], [...] oraz [...]. Decyzją z dnia [...] 2020 r. wydaną w wyniku odwołania wniesionego przez skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta K i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wyrzeczenie zaskarżonej decyzji odnosi się do instytucji nieregulowanej ustawowo, nienormatywnej, gdyż k.p.a. nie reguluje postępowania wyjaśniającego w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r., [...] Burmistrz Miasta K odmówił wszczęcia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w K obejmujących działki nr [...], [...], [...] i [...] z nieruchomościami przyległymi obejmującymi działkę [...] oraz jednopunktowo z działkami nr [...], [...], [...] oraz [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzona dokumentacja geodezyjna pozwala na jednoznaczne wskazanie przebiegu granicy działek, których dotyczył wniosek o rozgraniczenie, nie można byłoby zatem w trakcie administracyjnego rozgraniczania dokonywać czynności ustalenia granic w innym trybie niż wznowienie granic. Zażaleniem z dnia 1 czerwca 2021 r. skarżący zaskarżyli w całości postanowienie Burmistrza Miasta K zarzucając mu: - naruszenie art. 61 § 1 i art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania mimo istnienia przedmiotu postępowania; - art. 29 ust. 1 i 3 i art. 30 ust. 1, art. 36 p.g.k. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z wniosku strony, a w konsekwencji powyższego uznanie tego postępowania za bezprzedmiotowe i odmowę wszczęcia postępowania; - art. 138 §2 i § 2a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ponownym badaniu sprawy wytycznych organu II instancji, w tym zakresie wykładni przepisów błędnie zinterpretowanych przez organ I instancji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 7 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji był uprawniony do dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy w odniesieniu do zgromadzonej dokumentacji jest możliwe prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Kolegium dokładność dokumentacji geodezyjnej pozwala na odtworzenie przebiegu granic, bez konieczności prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Organ II instancji wskazał, że jeżeli podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przeszkodą wszczęcia postępowania jest sytuacja, gdy w określonej sprawie zostało już podjęte rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucili naruszenie: - art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 p.g.k. poprzez odmowę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego mimo istnienia przedmiotu postępowania i braku przesłanki "inna uzasadniona przyczyna", na którą powołał się organ w zaskarżonym postanowieniu; - art. 29 ut. 1 i 3 i art. 30 ust. 1, art. 36 p.g.k. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z wniosku strony i w konsekwencji powyższego uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i odmowę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego; - art. 138 § 2 i § 2 a k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ponownym badaniu sprawy wytycznych organu II instancji (z pierwszego rozstrzygnięcia tego organu), w zakresie wykładni przepisów błędnie zinterpretowanych przez organ I i II instancji przy ponownym badaniu sprawy. W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta K i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61 a§ 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie przysługuje zażalenie (§ 2). Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (ust. 3). Art. 30 ust. 1 p.g.k. stanowi, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Na wstępie należy podkreślić, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego powinna być interpretowana w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 61a k.p.a.. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, postępowanie jurysdykcyjne nie może być wszczęte, gdy z żądaniem jego wszczęcia nie wystąpiła strona lub inny podmiot upoważniony do tego na mocy ustawy, ale także wtedy, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w niej rozstrzygnięcie (por. M. Romańska, [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019). Podkreślić zatem należy, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r., III OSK 497/21, CBOSA). W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen co do przesłanek jego prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie z 5.02.2013 r., VII SA/Wa 1163/12, wyrok WSA w Szczecinie z 17.01.2013 r., II SA/Sz 1193/12). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym postanowieniu, że istnienie dokumentacji, która w ocenie organów umożliwia odtworzenie przebiegu granicy nieruchomości, daje podstawę do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zostało uprzednio podjęte rozstrzygnięcie, a w rezultacie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a k.p.a. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8.02.2019 r., II SA/Gl 848/18, CBOSA), w świetle którego rozgraniczenie będzie mieć miejsce, gdy właściciele sąsiadujących nieruchomości, a przynajmniej jeden z nich uważa, iż istniejąca granica pomiędzy nieruchomościami wyznaczona jest nieprawidłowo, choć jak wynika z art. 31 ust. 4 ustawy, może to nastąpić również, gdy spór taki nie występuje. Podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie daje organom na etapie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego kompetencji do stwierdzania, czy spór co do przebiegu granicy istnieje, czy też nie. Należy przyjąć zaś, że taki spór istnieje, gdy choćby jedna ze stron tak uważa. Dlatego w ocenie Sądu zastosowanie w analizowanym przypadku rozwiązania przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. jest niezasadne. Przepis ten stanowi bowiem, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Za niedopuszczalną należy uznać odmowę wszczęcia postępowania z wskazaniem, że granica została uprzednio ustalona, a także z powołaniem się na brak sporu co do jej przebiegu. Trzeba bowiem odróżniać przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania oraz przesłanki zasadności i celowości rozgraniczenia, prawo dokonania rozgraniczenia nieruchomości stanowi bowiem uprawnienie właściciela nieruchomości i organy administracji publicznej realizację tego uprawnienia winny zapewnić. Dopiero w postępowaniu dowodowym, w ramach wszczętego postępowania o rozgraniczenie, można ustalać okoliczności faktyczne dotyczące istnienia lub nieistnienia sporu co do przebiegu granicy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu, dotyczące przesłanek do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.