III SA/Kr 144/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala Burmistrz decyzją z dnia 4 października 2012 r. Nr [...] odmówił M. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu członkiem rodziny S. G. Na uzasadnienie organ podał, że S. G. nie jest krewnym M. G., lecz jej powinowatym, albowiem jest jej teściem. Z tego względu na wnioskującej nie ciąży obowiązek alimentacyjny, który – zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skoro więc, według art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu członkiem rodziny przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – ciąży obowiązek alimentacyjny, to brak podstaw prawnych, aby przyznać go wnioskującej w związku z opieką nad teściem. Od decyzji tej złożyła odwołanie M. G., która podkreśliła, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę na teściami wymagającymi pomocy innych osób, gdyż jej mąż pracuje poza miejscem zamieszkania i nie jest w stanie zajmować się rodzicami. Podniosła, że w podobnych sprawach sądy administracyjne w naszym kraju wydają korzystne wyroki dla będących w podobnej jak ona sytuacji osób starających się o świadczenie pielęgnacyjne i wskazała sygn. akt konkretnych wyroków tych sądów. Decyzją z dnia 26 listopada 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że podziela stanowisko organu I instancji, albowiem przepis art. 17 wskazanej przez ten organ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie nie będącej krewną osoby, nad która sprawuje opiekę. Tym samym przepis ten wyklucza M. G. z kręgu osób, które mogłyby mieć przyznane świadczenie pielęgnacyjne nad teściem S. G. Na marginesie organ II instancji zaznaczył, że z akt wynika, iż S. G. pozostaje w związku małżeńskim, co powoduje, że jedynie żona skarżącego mogłaby o takie świadczenie skutecznie wnioskować, chyba że sama legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M. G. uznając decyzję za krzywdzącą i podnosząc, że zajmuje się wychowaniem i opieką nad trojgiem małoletnich dzieci w wieku od 4 do 14 lat i sama wykonuje opiekę nad dwojgiem starszych i całkowicie niepełnosprawnych teściów, przy czym teść S. G. ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a teściowa ma orzeczoną II grupę inwalidzką osób całkowicie niezdolnych do pracy i nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. Podniosła, że mąż jest jedynym żywicielem rodziny i z tego względu nie może sprawować opieki nad rodzicami. Podała, że emerytura i renta inwalidzka teściów nie pozwala im na wynajęcie opieki z zewnątrz. Skarżąca powtórzyła argument o korzystnych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych w stosunku do osób będących w podobnej jak ona sytuacji podkreślając, że nie może uwierzyć, że "wola ustawodawcy" może pozbawić jej rodzinę tak istotnej pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 8 marca 2012 r. skarżąca M. G. podniosła, że wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Skarżąca przedstawiła także szereg sygn. akt spraw sądów administracyjnych, w których rozstrzygnięto korzystnie dla osób będących w podobnej jak ona sytuacji. W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej również wskazał przepisy Konstytucji RP (art. 2 i art. 32) podkreślając, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych pozostaje w sprzeczności z intencją, jaka towarzyszyła Trybunałowi Konstytucyjnemu wydającemu wyrok z dnia 18 listopada 2008 r. w sprawie P 27/07. Jednocześnie pełnomocnik przyznał, że w wyniku orzeczenia Trybunału ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (...) dokonano nowelizacji tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Należy zwrócić uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie rozważań należy także podnieść, że rację ma pełnomocnik strony skarżącej o ile stwierdza, że początkowe brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiało przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zdolnej do pracy a niezatrudnionej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednakże – zdaniem Sądu – dokonywane już później kilkakrotnie zmiany tego przepisu nie doprowadziły do umożliwienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym wszystkim, którzy będąc zdolnymi do pracy nie mogą podjąć zatrudnienia (lub z zatrudnienia muszą zrezygnować) w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą dorosłą, będącą członkiem rodziny. Należy podkreślić, że późniejsze zmiany art. 17 tej ustawy doprowadziły do wielu nieporozumień i rozżalenia osób, które faktycznie świadczą opiekę nad dorosłym, w znacznym stopniu niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny, kosztem własnego zatrudnienia i tym samym kosztem możliwości pozyskania wynagrodzenia za pracę na utrzymanie własne i rodziny. Zdaniem Sądu, cały art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga kompleksowego uregulowania i jasnego ujawnienia celu, dla którego świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane. W chwili obecnej ten cel nie jest jasny z racji po pierwsze: braku uzależnienia świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji dochodowej osób wymagających opieki i osób świadczących opiekę. Brak wymogu nawet ujawnienia sytuacji dochodowej tych osób powoduje, że osoby wymagające opieki mogą mieć majątek i zasoby pieniężne powodujące możliwość wynajęcia kilku opiekunek, a osoby starające się o świadczenie pielęgnacyjne mogą mieć zapewnioną - np. przez wysokie wynagrodzenie współmałżonka - świetną sytuację majątkową i dochodową i mimo to otrzymać świadczenie pielęgnacyjne tylko dlatego, że spełniają wymogi ustawowe. Po drugie: przepis art. 17 omawianej ustawy upoważnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny pomimo tego, że właśnie z charakteru obowiązku alimentacyjnego wynika, że jest to obowiązek dostarczania środków utrzymania poprzez świadczenie na rzecz tych osób środków finansowych (alimentów), które mogą być zastąpione przez własne starania o charakterze opiekuńczym w stosunku do tej osoby. Po trzecie: ustawodawca wydając z budżetu Państwa kwoty z tytułu świadczeń pielęgnacyjnych osobie, która posiada obowiązek alimentacyjny, nie zastrzegł możliwości chociaż częściowego zwrotu wydatkowanych kwot z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego od pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji. To wszystko powoduje stwierdzenie, że ustawodawca zobowiązał budżet Państwa do przejęcia obowiązku alimentacyjnego w stosunku do osób, które spełniają ustalone w art. 17 kryteria. Pomimo niejasnych celów takiego uregulowania organy administracyjne zobowiązane są do stosowania tych przepisów, a Sąd nie ma możliwości odmowy stosowania przepisów rangi ustawowej. Co prawda, Sąd może zwrócić się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji powzięcia wątpliwości co do zgodności z Konstytucją konkretnego przepisu, to jednak, co należy podkreślić, Trybunał Konstytucyjny zajmował już stanowisko w zakresie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych akcentując cel uregulowania, jakim jest pomoc Państwa rodzinom – osobom zobowiązanym do alimentacji – w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Przechodząc do rozważań dotyczących rozstrzyganej skargi, Sąd zwraca uwagę na to, że w niniejszej sprawie kluczową kwestią było udzielenie odpowiedzi, czy w okolicznościach niniejszej sprawy i obowiązującego stanu prawnego, zasadnie odmówiono skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia, czy też zaskarżoną decyzję wydano niezgodnie z prawem. Sąd podnosi, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. na dzień 26 listopada 2012 r. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) miał brzmienie: "Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1a. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. 2-2d. (uchylone). 3. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 520,00 zł miesięcznie. (...) 5. Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: (...) 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (...)." Zdaniem Sądu, przytoczone wyżej brzmienie przepisów omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może budzić wątpliwości co do tego, że ustawodawca uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż matka, ojciec czy opiekun faktyczny dziecka, które nie podejmują lub rezygnują z pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, od tego czy na osobach tych ciąży wobec osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obowiązek alimentacyjny zdefiniowany w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - sprowadza się do dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża on krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei, co należy zauważyć - krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, natomiast krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Ustawodawca ustala jednocześnie kolejność zobowiązanych stanowiąc w art. 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Wskazać przy tym należy, że zstępni w stosunku do uprawnionego do alimentacji to jego dzieci, wnuki, prawnuki, zaś wstępni to rodzice i dziadkowie. Jeżeli zatem ustalenie podmiotów uprawnionych do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne wymaga wskazania osób zobowiązanych do alimentacji, to należy uznać, że słusznie stwierdziły w niniejszej sprawie organy administracji brak po stronie skarżącej uprawnienia do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Niesporne jest bowiem w sprawie, że skarżąca M. G. ubiega się o przedmiotowe świadczenie z tytułu opieki sprawowanej nad teściem. Istotny jest tu zatem przepis art. 618 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Powszechnie zostało przyjęte, że przez powinowactwo należy rozumieć stosunek rodzinny, jaki w wyniku zawarcia małżeństwa powstaje pomiędzy jednym z małżonków (ale nie jego krewnymi) a krewnymi drugiego małżonka. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżącą jako synową łączy z ojcem jej męża stosunek powinowactwa, który nie wiąże się jednak z obowiązkiem alimentacyjnym. Konsekwencją tegoż jest to, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w cyt. art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - m.in. w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 329/12, przyjęty został pogląd w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że: "art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane unormowania kodeksu rodzinnego i opiekuńczego eliminują powinowatych (w tym synową lub zięcia) z grona osób, którym przysługuje świadczenie alimentacyjne. Również art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy dla przyznania świadczenia osobie powinowatej, gdyż dotyczy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny i sytuacji, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że synowej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego". Takie stanowisko zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 962/12, w którym stwierdzono: "(...) Synową i zięcia łączy z rodzicem małżonka stosunek powinowactwa, który nie wiąże się z obowiązkiem alimentacyjnym (...). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza synową jako powinowatą względem matki jej męża z grona osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Również przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodany do tekstu tej ustawy przez art. 13 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., nie stwarza po stronie tej osoby uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego już z tego powodu, że w przepisie tym mowa o osobie spokrewnionej jako uprawnionej do świadczenia (...)". Zdaniem Sądu, należy zważyć, że przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można interpretować w ten sposób, że osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jakimkolwiek członkiem rodziny, nawet dalekim krewnym, i to bez względu na ciążący na tej osobie obowiązek alimentacyjny. Jak to już wyżej Sąd zauważył, warunkiem przyznania takiego świadczenia jest przynależność osoby wnioskującej o takie świadczenie do kręgu najbliższych krewnych podopiecznego, do których ustawodawca zaliczył (art. 17 ust. 1 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych) - matkę, ojca oraz innych krewnych pod warunkiem jednak, że spoczywa na nich obowiązek alimentacyjny, jak też opiekunów faktycznych dziecka. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że rozpoznające sprawę organy nie mają żadnej swobody w rozstrzyganiu o ich przyznaniu. O przyznaniu świadczenia decyduje wyłącznie spełnienie ustawowych przesłanek, albowiem przepisy omawianej ustawy nie przewidują możliwości uznaniowego ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i w oparciu o nią, jak i trafnie przywołując cyt. wyżej przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zasadnie nie uznały skarżącej za osobę uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad teściem. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącą okoliczności związane tak z trudnościami związanymi ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym teściem, jak i sytuacją materialną, aczkolwiek bardzo istotne z punktu widzenia skarżącej, nie mogły być uwzględnione przez Sąd z tej przyczyny, że dotyczą one sfery pozaprawnej. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Niejako na marginesie niniejszych rozważań należy zauważyć, że teść skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, co – ze względu na treść przytoczonego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych – także eliminuje inne (niż małżonek) osoby z kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, a to wobec kategorycznego jego brzmienia: "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.