III SA/Kr 1452/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Limanowskiego z dnia 29 grudnia 2010 r. nr II/28/10 w przedmiocie włączenia IV Liceum Ogólnokształcącego w Limanowej do Zespołu Szkół Nr 1 w Limanowej orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2012r. W dniu 29 grudnia 2010r. Rada Powiatu Limanowskiego podjęła uchwałę Nr II/28/10 w sprawie włączenia IV Liceum Ogólnokształcącego w Limanowej do Zespołu Szkół Nr 1 w Limanowej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 62 ust. 5 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 5 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały, z dniem 1 stycznia 2011r. IV Liceum Ogólnokształcące w Limanowej zostało włączone do Zespołu Szkół Nr 1 w Limanowej. Z kolei § 2 uchwały przewidywał likwidację jednostki budżetowej – IV Liceum Ogólnokształcące w Limanowej. Zespół Szkół Nr 1 w Limanowej przejął wszystkie należności i zobowiązania likwidowanej jednostki. Majątek likwidowanej jednostki stał się w całości majątkiem Zespołu Szkół, a pracownicy likwidowanej jednostki stali się pracownikami tego Zespołu Szkół (§ 3 uchwały). Pismem z dnia 28 października 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu Limanowskiego, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 62 ust. 5 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizując przyznane przez ustawodawcę upoważnienie do stanowienia prawa, a tym samym powołując się na określoną normę kompetencyjną, jak w tym przypadku normę wynikającą z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i podejmując uchwałę, zobowiązany jest do uwzględnienia wszystkich regulacji dotyczących określonej problematyki. Zobowiązany jest również uwzględnić regulację art. 7 Konstytucji RP, który nakłada na niego jako na organ administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Organ nadzoru stwierdził zatem, iż stanowiąc o włączeniu szkoły do zespołu szkół Rada Powiatu Limanowskiego zobowiązana była uwzględnić, oprócz samej normy kompetencyjnej, również dalsze regulacje ustawy o systemie oświaty w zakresie włączania szkoły do zespołu szkół. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, ze względu na fakt, że zaskarżona uchwała dotyczy włączenia szkoły do zespołu szkół, gdzie zarówno ta szkoła, jak i sam zespół prowadzone są przez tę samą jednostkę samorządu terytorialnego, uwzględnienia wymaga art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Organ nadzoru wskazał przy tym, iż połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, zdaniem Wojewody Małopolskiego, że ustawodawca dopuszczając możliwość łączenia istniejących już szkół w zespół określa warunki, których spełnienie warunkuje prawidłowość takiego działania. Podstawową przesłanką w tym zakresie jest możliwość połączenia w zespół, ale tylko takich szkół, które są szkołami różnych typów (znaczenie tego pojęcia ustawodawca zdefiniował w art. 9 ustawy o systemie oświaty). Tymczasem w trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że w skład Zespołu Szkół Nr 1 w Limanowej wchodziło już liceum ogólnokształcące. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, działanie Rady Powiatu Limanowskiego polegające na włączeniu kolejnego liceum do zespołu szkół, w którym taki typ szkoły już funkcjonował, narusza w sposób istotny art. 62 ust. 5 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 Konstytucji RP. W ocenie organu nadzoru, mając na uwadze regulację art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie może być uznane za zgodne włączenie do zespołu szkół szkoły typu, który w tym zespole już funkcjonuje. Wojewoda Małopolski stwierdził również, iż zaskarżona uchwała nie może zostać uznana za uchwałę w sprawie likwidacji IV Liceum Ogólnokształcącego, pomimo zapisów jej § 2 i § 3. Ponadto organ nadzoru uznał, iż brak było także uchwały o zamiarze likwidacji tej szkoły, co, przy uznaniu, że zamiarem Rady była de facto likwidacja szkoły, powodowałoby brak realizacji ustawowo określonej procedury. Powyższe ustalenia nie zmieniają jednak, zdaniem skarżącego, stwierdzonego wcześniej faktu, że Rada postanowiła o włączeniu IV Liceum Ogólnokształcącego w Limanowej do Zespołu Szkół Nr 1 w Limanowej, w którym istniała już szkoła tego typu, czyli inne liceum ogólnokształcące. Wojewoda Małopolski uważa zatem, iż skoro Rada Powiatu Limanowskiego – jako organ administracji publicznej, zobligowany do działania na podstawie i w granicach prawa – była władna do włączenia do istniejącego zespołu szkół wyłącznie szkoły innego typu, niż aktualnie wchodzące w jego skład, to działanie odmienne narusza prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Limanowskiego wniosła o oddalenie skargi. Rada Powiatu Limanowskiego wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który zezwala na włączenie innych szkół i placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Poza tym przepis ten nie wymienia żadnych dodatkowych warunków czy zastrzeżeń odsyłających do innych przepisów, od spełnienia których uzależniona byłaby możliwość włączenia szkoły do istniejącego zespołu szkół. Rada Powiatu zwróciła przy tym uwagę, że orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołał się organ nadzoru oparte zostały, w jej ocenie, na niewłaściwej, bo rozszerzającej interpretacji przepisu art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten bowiem w swojej treści nie nakazuje stosowania wprost, ani nawet odpowiednio przepisu art. 62 ust. 1 przy włączaniu szkoły do zespołu. Podobnie też przepis art. 62 ust. 1 w swojej treści nie wskazuje, że regulacje w nim zawarte mają zastosowanie (wprost bądź odpowiednio) do włączania szkoły do zespołu szkół, które to zagadnienie uregulowane jest w art. 62 ust. 5 ustawy. Zdaniem Rady, ścisła i literalna interpretacja przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że jedynym warunkiem do połączenia szkół w zespół w oparciu o ten przepis jest to, aby organ dokonujący połączenia był organem prowadzącym te szkoły lub placówki. Rada Powiatu uważa, iż potwierdza to również brzmienie art. 62 ust. 6 w/w ustawy, gdyż przepis ten nie zawiera ani określenia "różnych typów", ani odesłania do odpowiedniego stosowania art. 62 ust. 1 tej ustawy, a reguluje to samo zagadnienie, czyli tworzenie zespołu, tyle tylko, że przez różne organy prowadzące – na podstawie porozumienia. Rada Powiatu uważa zatem, iż zawarte w art. 62 ust. 1 określenie "może je połączyć w zespół", ma takie znaczenie, że przyznaje uprawnienie organowi prowadzącemu do samodzielnego łączenia w zespół, dowolnych, prowadzonych przez niego szkół lub placówek. Natomiast odmienna interpretacja prowadziłaby, zdaniem Rady, do wniosku o braku konsekwencji w przyjętych uregulowaniach przez ustawodawcę, określającego różne wymogi dla tego samego zagadnienia, w dwóch odrębnych przepisach. Ponadto Rada Powiatu uważa, iż art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi samodzielną podstawę włączenia szkoły do istniejącego już zespołu szkół. Gdyby bowiem intencja ustawodawcy była zgodna z powołanymi w uzasadnieniu skargi orzeczeniami sądów administracyjnych, to przepis art. 62 ust. 5 powinien zawierać zastrzeżenie odsyłające do przepisu art. 62 ust. 1 wymienionej ustawy, tym bardziej, że przepis art. 62 ust. 5 nie zawiera sformułowania: "innego typu szkoły..." znajdującego się w przepisie art. 62 ust. 1, lecz sformułowanie "inne szkoły..." bez kwantyfikatora "typu" – co zdaniem Rady, nadaje mu inny zakres znaczeniowy. Rada Powiatu wskazała, iż mając na względzie zasadę techniki prawodawczej zawartą w § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) oraz kierując się zasadą logicznego ustawodawcy, można uznać, że kierunek interpretacji przyjęty w orzeczeniach powoływanych przez organ nadzoru jest kontrowersyjny, bo rozszerzający treść przepisu art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Rada Powiatu podniosła, iż nawet gdyby uznać, że przepis art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie jest precyzyjny i budzi wątpliwości interpretacyjne, to konstatacja taka winna prowadzić do zmiany ustawy o systemie oświaty. W żadnym zaś razie sytuacja taka nie kreuje kompetencji po stronie innych organów do przyjmowania interpretacji rozszerzającej treść tego przepisu. Zdaniem Rady, stosowanie takiej praktyki prowadzi do obrazy art. 7 i art. 95 ust. 1 w związku z art. 10, a także art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000/5/141). Rada Powiatu uważa zatem, iż Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru, realizując swoje kompetencje wynikające z art. 76 ust. 1 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, winien mieć na względzie zasady wynikające z wyżej powołanych przepisów Konstytucji RP oraz z art. 8 Konstytucji, a to wszystko w odniesieniu do nieograniczania kompetencji samorządów poprzez przyjmowanie rozszerzającej interpretacji przepisów o dodatkowe warunki nie zapisane wprost w przepisach kompetencyjnych odnoszących się do realizowanych przez samorządy zadań w ramach przyznanych im ustawowo kompetencji. Ponadto Rada Powiatu podniosła, iż wiązanie przez organ nadzoru zapisów § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały z likwidacją szkoły w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty jest całkowicie nieuzasadnione, a zarazem niezrozumiałe, gdyż są to dwa odrębne zagadnienia. Zaskarżona uchwała nie jest bowiem uchwałą w sprawie likwidacji IV Liceum Ogólnokształcącego w Limanowej, lecz uchwałą w sprawie włączenia tej szkoły do Zespołu Szkół Nr 1 w Limanowej. Rada Powiatu zwróciła również uwagę, iż zgodnie z art. 12 ust. 5 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240), przepisy dotyczące likwidacji jednostki budżetowej stosuje się odpowiednio do łączenia jednostek budżetowych, co ma miejsce w omawianym przypadku. Rada Powiatu uważa zatem, iż zapisy § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały są prawidłowe, gdyż włączana szkoła działa (funkcjonuje) na bazie jednostki budżetowej jakim jest zespół, do którego została włączona. Rada Powiatu Limanowskiego wskazała, iż zaskarżona uchwała pozwoliła uniknąć likwidacji IV Liceum Ogólnokształcącego, jaką należałoby przeprowadzić w związku z niżem demograficznym, a z którą wiążą się zwolnienia nauczycieli. Zdaniem Rady, oprócz wymiernych skutków ekonomicznych, takich jak np. redukcja kosztów zarządzania szkołami, decyzja ta przyczyniła się także do poprawy warunków nauki młodzieży włączonej szkoły do zespołu, która z końcem roku 2011 będzie mogła korzystać z będącej w budowie hali sportowej powstającej przy Zespole Szkół Nr 1 w Limanowej. Poza tym do organu prowadzącego nie wpłynęła żadna skarga ze strony nauczycieli, uczniów lub ich rodziców w tej sprawie. Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012r. pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podniósł, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym wniósł o stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa. Pełnomocnik organu nadzoru stwierdził również, iż zaskarżona uchwała w § 2 (dotyczącym likwidacji jednostki budżetowej IV Liceum Ogólnokształcącego) wywołuje w istocie skutki likwidacji liceum, a przez to narusza przepisy o likwidacji szkoły. Natomiast pełnomocnik organu podał, iż po włączeniu IV Liceum do Zespołu Szkół Nr 1 w Limanowej Dyrektorem Liceum w miejsce dotychczasowego został Dyrektor Zespołu Szkół; przestała działać dotychczasowa Rada Pedagogiczna, a w jej miejsce działa Rada Pedagogiczna Zespołu Szkół Nr 1. Na dotychczasowych zasadach działa natomiast Rada Rodziców i samorząd uczniowski IV Liceum. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 18 września 2012r. pełnomocnik Rady Powiatu Limanowskiego potwierdził, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały w skład Zespołu Szkół Nr 1 w Limanowej wchodziło już inne liceum ogólnokształcące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 28 października 2011r. wniesiona na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej: u.s.p.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała dotycząca włączenia szkoły do zespołu szkół nie jest aktem prawa miejscowego (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 grudnia 2007r., II SA/Op 427/07; także wyrok NSA o/z w Szczecinie z dnia 15 października 2003r., SA/Sz 1386/03). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 u.s.p. Przystępując do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w ocenie sądu wydana ona została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały. Skarżący słusznie podnosi w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała narusza istotnie art. 62 ust. 1 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Art. 62 stanowi kompleksową regulację dotyczącą tworzenia zespołu szkół oraz wszelkich transformacji jakim ten zespół może podlegać. Przepis ten normuje tworzenie zespołów szkół (ust.1), a także przewiduje zasady wyłączania z zespołu niektórych szkół, włączania do zespołu innych szkół, a także możliwość rozwiązania zespołu (ust.5). W ust. 1 przewidziano, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Z kolei ust. 3 tego artykułu przewiduje, że utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Zgodnie z powołanym art. 58 ustawy, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (ust.2). W kolejnych ustępach art. 62 postanowiono, że w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek (ust. 4), a także, iż organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się (ust. 5). Mając na względzie całość redakcyjną przytoczonego powyżej art. 62 ustawy o systemie oświaty, należy w pełni podzielić pogląd skarżącego, że ust. 5 tego artykułu, na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, nie można stosować w oderwaniu od treści ust. 1. Zestawiając te dwa przepisy ze sobą należy zatem stwierdzić, że zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w sposób przewidziany w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek, włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Skoro użyte w tym przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, nie jest dopuszczalne również włączenie do istniejącego już zespołu szkół tego samego typu, co szkoły w nim funkcjonujące. Jeżeli bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu szkoły tego samego typu, prowadziłoby do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie - do jego istotnego naruszenia (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2011r., IV SA/Wr 308/11 oraz wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012r., I OSK 2212/11). Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu Limanowskiego pominęła zatem regulację art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W świetle art. 62 ust. 5 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dopuszczalne jest włączenie przez radę powiatu do zespołu szkół dodatkowej szkoły, jednakże może to być wyłącznie szkoła innego typu niż te aktualnie wchodzące w skład zespołu. Skoro więc w skład Zespołu Szkół nr 1 w Limanowej w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały wchodziło liceum ogólnokształcące, włączenie do tego zespołu szkół kolejnego liceum ogólnokształcącego było niedopuszczalne. Z tych względów, na podstawie art. 147 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd orzekł o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, od podjęcia uchwały upłynął już bowiem okres dłuższy niż 1 rok, co na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności.