III SA/Kr 1469/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Maria Zawadzka spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2018 r., nr [...] odmawiającą zwrotu podania oddala skargę Postanowieniem z dnia 7 września 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 66 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), po rozpatrzeniu zażalenia B. H. (dalej: skarżący) na postanowienie Zarządu Województwa z dnia 9 maja 2017 r., [...], na mocy którego zwrócono skarżącemu podanie z dnia 8 lutego 2017 r. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., Zarząd Województwa zwrócił skarżącemu podanie z dnia 8 lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r., przekazało na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2014-2020 do rozpoznania pismo skarżącego zatytułowane jako odwołanie, wniesione w związku z wyborem przez Zamawiającego, Gminę N, najkorzystniejszej oferty na "Świadczenie usługi nadzoru technicznego - Inżynier Projektu na czas trwania projektu pn. Cyfrowe N'". W piśmie tym Kolegium stwierdzono, że Zarząd Województwa jest właściwy w sprawie, gdyż realizuje Regionalny Program Operacyjny Województwa na lata 2014-2020, którego jedną z osi priorytetowych stanowi Cyfrowa M, w ramach której Gmina N realizuje projekt pn. Cyfrowe N. Tymczasem Zarząd Województwa stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniesionego przez skarżącego podania ponieważ nie ma materialnoprawnych podstaw do przyjęcia właściwości Zarządu. Podstawy takiej nie może stanowić realizacja Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa, ani dokumenty wchodzące w skład systemu realizacji RPO WM Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, ponieważ nie jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego, ale dokumentem przygotowanym przez IZ RPO WM i dotyczącym realizacji programu, a zatem nie można z niego wywodzić - bez naruszenia regulacji ustrojowych - kompetencji organu do wydawania decyzji administracyjnych. Również wybór ofert nie jest dokonywany w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. W sprawie nie można więc mówić o postępowaniu administracyjnym. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wobec powyższego, instytucją właściwą dla ochrony interesów jest sąd powszechny właściwy dla spraw cywilnych. W związku z tym zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a. podanie zwrócono. W zażaleniu skarżący zarzucił, że pracownicy Urzędu nie zapoznali się z dokumentacją, ponieważ w przedmiotowej sprawie postępowanie nie było prowadzone w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych. Takie wykluczenie jest wskazane na samym początku "zaproszenia do składania ofert". Ponadto zdaniem skarżącego jego zażalenie powinien rozpoznać Urząd Marszałkowski lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Postanowieniem z dnia 7 września 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za prawidłowe. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. zatytułowanym jako "Zapytanie ofertowe 1/2017 o wartość nieprzekraczającej 30 000 euro" Burmistrz N wystosował zaproszenie do składania ofert na "Świadczenie usługi nadzoru technicznego - Inżynier projektu na czas trwania projektu pn. "Cyfrowe N" objętego współfinansowaniem środkami Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na łata 2014-2020 oś priorytetowa 2. Cyfrowa M, działanie 2.1 E-administracja i otwarte zasoby". W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również ogłoszenie Burmistrza N z dnia 27 stycznia 2017 r. o ogłoszeniu o wyborze oferty. Wybór ten zakwestionował skarżący, który złożył ofertę w odpowiedzi na zaproszenie do składania ofert, domagając się rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez weryfikację decyzji o wyborze ofert. Kolegium wskazało, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do rozpoznawania odwołania skarżącego przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa, której dotyczy złożone w sprawie podanie nie jest bowiem załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Podstawy nie zawiera również ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.2017.1376), ani akty prawne wydane w oparciu o tę ustawę. Takiej podstawy nie wskazuje także skarżący, który stwierdza jedynie, że oczywiste jest, że sprawę powinien rozpoznać Urząd Marszałkowski lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zatem za prawidłowe Kolegium uznało twierdzenie organu I instancji, iż wybór ofert nie jest dokonywany w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. W konsekwencji nie jest dopuszczalne rozpoznanie sprawy skarżącego przez Kolegium. Samorządowe Kolegia Odwoławcze są bowiem, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2015.1659), organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2012.749), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Taki zapis ustawy określającej kompetencje organu administracji publicznej, jakim jest Kolegium Odwoławcze powoduje, iż Kolegium właściwe jest do rozpatrywania środków zaskarżenia od orzeczeń wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej tj. decyzji, postanowień itp. Pojęcie sprawy administracyjnej - która ma mieć charakter indywidualny - wyznacza zakres przedmiotowego ujęcia ogólnego postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko "sprawa" mieszcząca się w obszarze materialnego prawa administracyjnego, przewidującego jej rozstrzygnięcie w formie decyzji. Aby można było np. skutecznie złożyć zażalenie na niezałatwienie sprawy musi istnieć obowiązek prawny działania organu administracyjnego oraz musi być określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowych rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a nie jakiejkolwiek innej (por. postanowienie NSA z dna 17 grudnia 2008 r., OSK 1436/08). Konsekwencją takiej pozycji ustrojowej Kolegium jest fakt, iż kolegia nie są organami kompetentnymi do wykonywania wszelkich działań nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego, ośrodkami pomocy społecznej itd., czy też kontrolowania prawidłowości funkcjonowania tychże organów czy wyciągania konsekwencji służbowych. W związku z powyższym wydanie decyzji, na mocy której nastąpiłoby rozpatrzenie odwołania skarżącego od decyzji o wyborze ofert byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzja wydana bez podstawy prawnej podlega stwierdzeniu nieważności. Dlatego Kolegium stwierdziło że ani Zarząd Województwa, ani Kolegium nie są organami właściwymi do rozpoznania podania skarżącego, a jednocześnie Kolegium nie jest w stanie ustalić ewentualnie innego organu administracyjnego, który mógłby rozpoznać jego sprawę. Nadto organ wskazał, że w sytuacji ustalenia, że sprawa należy ewentualnie do właściwości sądu powszechnego, nie jest dopuszczalne przekazanie podania sądowi powszechnemu (art. 66 § 3), jak również nie jest dopuszczalne przekazanie podania np. prokuratorowi (wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2007 r., I SA/Wa 1687/06, LEX nr 316667). Jak wskazano w doktrynie (por. Przybysz, Piotr Marek. Art. 65. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII. Wolters Kluwer Polska, 2017): "Uogólniając, stwierdzenie, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, mówiąc inaczej - nie należy do właściwości jakiegokolwiek organu administracji - prowadzi do konieczności zwrócenia podania jego autorowi w trybie art. 66 § 3." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: "P.p.s.a." (Dz.U.2017.1369) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną postawą prawną. W ramach tak określonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego. Skarga skarżącego w świetle powyższych kryteriów nie podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 7 września 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Województwa z dnia [...] 2017 r., [...], na mocy którego zwrócono skarżącemu podanie z dnia 8 lutego 2017 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołały art. 66 § 3 K.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten reguluje sytuację, w której organ administracji publicznej jest nie tylko niewłaściwy w sprawie, ale dodatkowo po przeprowadzonej wykładni przepisów prawa i dokładnym zbadaniu treści podania ustali w sposób jednoznaczny, że sprawa objęta tym podaniem należy do właściwości sądu powszechnego lub ustalenie właściwości jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie jest możliwe. W rezultacie, aby zastosować art. 66 § 3 k.p.a i zwrócić podanie wnoszącemu organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2018.155.), dalej jako K.p.c., a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne) (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 768/06 publ.//orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. zatytułowanym jako "Zapytanie ofertowe 1/2017 o wartość nieprzekraczającej 30.000 euro" Burmistrz N wystosował zaproszenie do składania ofert na "Świadczenie usługi nadzoru technicznego - Inżynier projektu na czas trwania projektu pn. "Cyfrowe N" objętego współfinansowaniem środkami Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na łata 2014-2020 oś priorytetowa 2. Cyfrowa M, działanie 2.1 E-administracja i otwarte zasoby". Skarżący nie wygrał tego przetargu, więc złożył odwołanie, do którego dołączył wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia 23 stycznia 2017 r., oraz ogłoszenie o wyborze oferty z dnia 27 stycznia 2017 r. Najkorzystniejszą ofertę złożyła T M. S. Natomiast w odwołaniu skarżący nie wskazał, że po wyborze najkorzystniejszej oferty, pomiędzy Gminą N, jako Zamawiającym, a firmą, która złożyła najkorzystniejsza ofertę – Wykonawcą zawierana jest umowa, na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.2015.2164) na Świadczenie usługi nadzoru technicznego – Inżynier projektu na czas trwania projektu pn. "Cyfrowe N". Wynika to jednoznacznie z ogólnodostępnych dokumentów publikowanych w Internecie na stronie: (https://bip.malopolska.pl/umigniepolomice,a,1279684,zapytanie-ofertowe-swiadczenie-uslugi-nadzoru-technicznego-inzynier-projektu-na-czas-trwania-projekt.html). Z treści tej umowy wynika, że w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego (§ 12 umowy). A skoro tak, to organy prawidłowo wskazały, rozstrzygnięcie wszelkich sporów pomiędzy skarżącym a Gminą N, jako Zamawiającym należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych. W konsekwencji Zarząd Województwa zasadnie zwrócił skarżącemu przedmiotowe podania na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a., ponieważ w sprawach, w których właściwy jest sąd powszechny nie może się toczyć postępowanie administracyjne, bowiem orzekanie przez organ administracji publicznej w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych stanowiłoby naruszenie art. 2 § 1 ustawy – K.p.c. Końcowo podkreślić należy, że organ ustalił właściwie i w wystarczającym zakresie okoliczności stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, a następnie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji uznać należy, ze sformułowane w skardze zarzuty naruszeń prawa, jakich rzekomo miał się dopuścić organ w przeprowadzonym postępowaniu są bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.