III SA/Kr 1473/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. U. na uchwałę Nr XLIV/613/21 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 10 września 2021 r. w sprawie odwołania z członkostwa w Zarządzie Województwa Małopolskiego i zwolnienia z pełnienia obowiązków Wicemarszałka Województwa Małopolskiego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu T. U. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). Uchwałą Nr XLIV/613/21 z dnia 10 września 2021 r. w sprawie odwołania z członkostwa w Zarządzie Województwa Małopolskiego i zwolnienia z pełnienia obowiązków Wicemarszałka Województwa Małopolskiego Sejmik Województwa Małopolskiego – działając na podstawie art. 18 pkt 15, art. 37 ust. 5 oraz 39 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 z późn. zm.) – odwołał T. U. ze stanowiska Wicemarszałka Województwa Małopolskiego i zwolnił go z pełnienia obowiązków Wicemarszałka Województwa Małopolskiego. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z wnioskiem Marszałka Województwa Małopolskiego o odwołanie T. U. – Wicemarszałka Województwa Małopolskiego zasadnym staje się podjęcie niniejszej uchwały. Pismem z dnia 28 września 2021 r. T. U. wniósł skargę na powyższą uchwałę. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie przepisu art. 37 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, poprzez podjęcie uchwały na wniosek marszałka województwa, który nie zawierał uzasadnienia, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem Sejmik województwa może odwołać poszczególnych członków zarządu jedynie na uzasadniony wniosek marszałka województwa; 2) naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z § 73 ust. 2 Statutu Województwa Małopolskiego uchwalonego uchwałą Nr XXI/290/08 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 1 lipca 2008 r. (t.j. Dz.Urz.Woj. Małopolskiego z 2008 r. Nr 446, poz. 3005 z późn. zm.), poprzez podjęcie uchwały, na sesji wyznaczonej z uchybieniem terminu na doręczenie Radnym zawiadomienia o dacie i proponowanym porządku obrad podczas gdy, zgodnie z powołanym przepisem, Przewodniczący doręcza Radnym zawiadomienie o dacie i proponowanym porządku obrad najpóźniej 7 dni przed planowaną sesją oraz podczas gdy nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa zapisie § 73 ust. 3 Statutu, będący warunkiem skrócenia 7 dniowego terminu; 3) naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z § 76 ust. 1 Statutu Województwa Małopolskiego, poprzez podjęcie uchwały na sesji, której porządek obrad został nieprawidłowo przedstawiony do konsultacji z Komisją Główną w dniu 6 września 2021 r. tj. na 4 dni przed zwołaną sesją Sejmiku tj. na dzień 10 września 2021 r., podczas gdy, zgodnie z powołanym zapisem Statutu, Przewodniczący ustala porządek obrad sesji po konsultacji z Komisją Główną, najpóźniej 7 dni przed planowanym terminem sesji; 4) naruszenie przepisu art. 37 ust. 5 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z § 81 ust. 5 Statutu Województwa Małopolskiego, poprzez podjęcie uchwały bez dopuszczenia do poprzedzającej głosowanie dyskusji, podczas gdy wnioski o głosowanie bez dyskusji i zamknięcie dyskusji nie mogą dotyczyć wszystkich spraw personalnych. Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów skargi, a nadto podkreślił, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. W tym kontekście skarżący wskazał, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego. Składając skargę musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego, jego brak powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu województwa. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Naruszony interes prawny musi być również aktualny – nie przyszły, ewentualny czy potencjalny. Oznacza to, że warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale i jego naruszeniem już w momencie wnoszenia skargi. Skarżący podał dalej, że pełnił od dnia 19 listopada 2018 r. do dnia sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwała, funkcję wicemarszałka Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała dotyczy wprost interesu prawnego skarżącego, bowiem rozstrzyga w kwestii jego odwołania z pełnionej funkcji. Jednocześnie skarżący jest radnym Sejmiku Województwa Małopolskiego, tymczasem uchwała została podjęta z naruszeniem statutu województwa w zakresie, w jakim akt ten gwarantuje prawo do dyskusji poprzedzającej głosowanie. Podjęcie uchwały z wyłączeniem dyskusji narusza zatem prawny interes skarżącego, bowiem ani on, ani żaden inny radny nie miał, wbrew gwarancji wynikającej ze statutu, możliwości zabrać głosu w przedmiocie projektu uchwały. Podjęta w takich warunkach uchwała dotycząca spraw osobowych narusza interes prawny jej adresata, bowiem zapadała w warunkach pozbawiających możliwości wyjaśnienia okoliczności przemawiających za lub przeciw uchwale. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o odrzucenie skargi – ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W ocenie organu, ponieważ skarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie zawiera norm prawnych mogących naruszyć interes strony, to nie jest możliwe skuteczne wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, a zatem i skuteczne wykazanie legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Do przesłanek dopuszczalności skargi należy złożenie jej przez legitymowany podmiot oraz uczynienie jej przedmiotem aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa określona jest zasadniczo w art. 50, a wspomniany zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego – w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Niemniej jednak, ilekroć idzie o akty organów jednostek samorządu terytorialnego, przepisy te muszą być interpretowane wespół z przepisami szczególnymi zawartymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej u.s.g.), w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920) oraz w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1668). Jest przy tym rzeczą znamienną, że relewantne przepisy dwóch pierwszych ustaw są ze sobą zasadniczo zbieżne, natomiast przepisy ustawy trzeciej wykazują pewną odmienność. W okolicznościach niniejszej sprawy jest ona – zdaniem Sądu – istotna. Na gruncie art. 101 u.s.g i art. 87 u.s.p. w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, w myśl którego: "Dopuszczalność zaskarżenia, zarówno uchwał organów gminy jak i uchwał organów powiatu, nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno-kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu lokalnego. A zatem, uchwała rady powiatu dotycząca powołania lub odwołania określonych osób ze składu stałych komisji Rady Powiatu nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 87 ust. 1 u.s.p. – podobnie jak nie są wyłączone z trybu zaskarżenia, przewidzianego w art. 101 u.s.g., tego typu uchwały rady gminy. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym" (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r., III OSK 3241/21, CBOSA). Trzeba zauważyć – i mocno podkreślić – że przytoczony pogląd odnosi się do art. 101 u.s.g. oraz art. 87 u.s.p. – i to te przepisy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obejmują swą hipotezą także akty w istocie wewnętrzne, które ingerują w interes prawny wywodzony z samych tylko norm ustrojowych (a nie norm materialnych obowiązujących w stosunkach zewnętrznych). Taka szeroka wykładnia art. 101 u.s.g. oraz art. 87 u.s.p. jest możliwa, bowiem kreowany nimi przedmiot zaskarżenia limitują tylko trzy ogólnie ujęte cechy: forma uchwały (zarządzenia), sprawa z zakresu administracji publicznej i potencjalna zdolność do naruszania czyjegoś interesu prawnego (interes ten nie jest przy tym doprecyzowany ani gdy idzie o jego podmiot, ani gdy idzie o jego normatywne źródło). Należy przyjąć, że wspomniana potencjalna zdolność do naruszania czyjegoś interesu prawnego należy tu do znamion przedmiotu zaskarżenia, natomiast badanie, czy i w odniesieniu do kogo to naruszenie in concreto zachodzi, będzie już związane z oceną legitymacji skargowej. Powyższego stanowiska ani jego implikacji – zdaniem Sądu – nie można jednak w prosty sposób transponować na grunt ustawy o samorządzie województwa. Art. 90 u.s.w. – będący "odpowiednikiem" art. 101 u.s.g. i art. 87 u.s.p. – ma bowiem inną treść, limituje przedmiot zaskarżenia dodatkowym zastrzeżeniem, że ma to być "akt prawa miejscowego". To zastrzeżenie w sposób oczywisty ruguje z jego hipotezy wszelkie akty wewnętrzne i wszelkie akty indywidualne. W poszukiwaniu ewentualnej podstawy do zaskarżenia wspomnianych aktów, ilekroć są wydawane przez organ samorządu województwa, można by rozważać sięgnięcie do art. 91 u.s.w. (przepis ten ma "odpowiedniki" w u.s.g. i u.s.p., jednak – co warto zauważyć – w orzecznictwie to nie one są punktem odniesienia przy formułowaniu tezy zaskarżalności aktów wewnętrznych tudzież możliwości wywodzenia interesu prawnego z norm ustrojowych). Zakres objętych hipotezą tego przepisu "czynności prawnych lub faktycznych" jest nader dyskusyjny, niemniej jednak można w sposób niewątpliwy wskazać ich konstytutywną cechę, która jednoznacznie wynika ze sformułowania o "naruszaniu praw osób trzecich". Okazuje się bowiem, że wchodzą tu w rachubę tylko czynności mające potencjalną zdolność naruszania "praw", co więcej, "praw osób trzecich". Pojęcie prawa podmiotowego ma w doktrynie ustaloną treść – jest ono wyraźnie węższe od pojęcia interesu prawnego i wyraźnie inne od pojęcia kompetencji (wyczerpująco na temat tych pojęć i relacji między nimi – zob. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, passim, zwłaszcza s. 126-174). I już z tego względu do "czynności prawnych lub faktycznych" w rozumieniu art. 91 u.s.w. w żadnym razie nie mogą należeć czynności (w tym uchwały), które mają charakter wewnętrzny i są zrelatywizowane do struktury organizacyjnej czy też składu osobowego organów jednostki samorządu województwa – a nie do przysługującego komuś prawa podmiotowego. W normach ustrojowych można upatrywać źródła kompetencji tudzież – relatywizując już nieco tradycyjne złożenia teoretycznoprawne – specyficznej kategorii interesu prawnego, natomiast z pewnością nie można w nich upatrywać źródła prawa podmiotowego, które mogłoby zostać naruszone, jak tego wymaga art. 91 in fine u.s.w. Choć już samo pojęcie prawa, użyte w art. 91 u.s.w., wystarczająco uzasadnia tezę o niemożności poszukiwania zaskarżalnych "czynności prawnych lub faktycznych" w sferze wewnętrznej samorządu województwa, obejmującej zależności organizacyjne i personalne w ramach jej organów – teza ta jest dodatkowo konfirmowana wskazaniem na "osoby trzecie". Skoro "czynności prawne lub faktyczne", na które przysługuje skarga, mają wywierać skutek wobec "osób trzecich" (a konkretnie naruszać ich prawa), to jest oczywiste, że muszą mieć charakter zewnętrzny. Jak podkreśla A. Szewc (komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie województwa, LEX/el., teza 5), "przez osoby trzecie należy rozumieć podmioty zewnętrzne wobec struktur organizacyjnych województwa". Należy zaznaczyć, że poczynione tu uwagi – jakkolwiek nawiązują do kwestii podmiotowych – tak naprawdę zorientowane są na przedmiotowy aspekt dopuszczalności skargi. Zdaniem Sądu, jeżeli dana "czynność prawna lub faktyczna" w złożeniu, z uwagi na jej istotę i właściwości, nie może "naruszać praw osób trzecich", to po prostu nie jest objęta hipotezą art. 91 u.s.w. – i już z tej przyczyny skarga na nią nie jest dopuszczalna. Kwestia legitymacji skargowej ma w tym ujęciu charakter wtórny – w tym sensie, że może być rozważana dopiero po zidentyfikowaniu "czynności prawnej lub faktycznej" potencjalnie mogącej "naruszać prawa osób trzecich" (dopiero wtedy też powstaje potrzeba badania, czy taki właśnie skutek nastąpił w odniesieniu do konkretnego podmiotu wnoszącego skargę). Zdaniem Sądu, węższe ujęcie przez samego prawodawcę hipotezy art. 90 u.s.w. – w porównaniu z hipotezą art. 101 u.s.g. i art. 87 u.s.p. – nie może stanowić asumptu do rozszerzającej wykładni art. 91 u.s.w. w taki sposób, aby na jego podstawie, nie bacząc na wolę prawodawcy, dopuścić skargę na uchwały, które w przypadku samorządu gminnego i powiatowego są zaskarżalne na podstawie art. 101 u.s.g. i art. 87 u.s.p. (mowa tu np. o uchwałach kształtujących skład osobowy organów). W szczególności dla osiągnięcia takiego celu nie można "nie zauważać" zawartego w art. 91 u.s.w. wymogu naruszania przez potencjalny przedmiot zaskarżenia "praw osób trzecich". Wszak wykładnia abstrahująca od tego aspektu byłaby wykładnią contra legem, a poza tym prowadziłaby do rezultatów nieakceptowalnych również z teleologicznego punktu widzenia. Ów wymóg naruszania "praw osób trzecich" jest bowiem w istocie jedynym wymogiem, jaki mają spełniać "czynności faktyczne lub prawne", aby były zaskarżalne do sądu administracyjnego – czynności te nie zostały przecież w żaden inny sposób dookreślone, ani pod względem formy, ani pod względem treści. Pominięcie tego wymogu oznaczałoby, że potencjalnym przedmiotem zaskarżenia byłoby tak naprawdę każde, nawet niesformalizowane, zachowanie organów samorządu terytorialnego – także w sferze wewnętrznej. Tak szeroka kontrola sądowa wspomnianej sfery nie ma zaś żadnego uzasadnienia, nie jest wymagana z punktu widzenia wartości konstytucyjnych, co więcej, można by ją nawet uznać za sprzeczną z tymi wartościami. Dopuszczalność sądowej weryfikacji negatywnych skutków działania organu samorządu terytorialnego w sferze zewnętrznej w postaci "naruszania praw osób trzecich" jest sednem regulacji z art. 91 u.s.w. Przypisywanie tej regulacji innych funkcji niż ochrona praw podmiotowych, w szczególności funkcji polegającej na otwarciu drogi do sądowej kontroli aktów wewnętrznych – nie znajduje, zdaniem Sądu, żadnego uzasadnienia. Słowem, uchwała sejmiku województwa w sprawie odwołania członka zarządu, przewidziana w art. 37 ust. 5 u.s.w., nie ma znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 90 u.s.w. (ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego) ani znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 91 u.s.w. (ponieważ z istoty swej nie jest zrelatywizowana do praw osób trzecich i tym samym nie może tych praw naruszać). Powołane przepisy nie stanowią zatem podstawy do zaskarżenia takiej uchwały. Dodać w tym miejscu trzeba, że przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. – w zakresie, w jakim dotyczą aktów organów jednostek samorządu terytorialnego – nie stanowią samoistnych, kompletnych norm prawnych i nie mogą być odczytywane z pominięciem uwarunkowań wynikających z przepisów szczególnych, którymi są m.in. przepisy ustawy o samorządzie województwa (wyczerpująco co do tej kwestii – zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 105-106). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.