III SA/Kr 1479/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant st. sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów w regularnym transporcie zbiorowym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. wystąpił do Burmistrza Miasta o uzgodnienie wydania zezwolenia skarżącemu na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej J - K – L. Burmistrza Miasta L postanowieniem z dnia [...] 2015 r. znak: [...] odmówił uzgodnienia udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów w regularnym transporcie zbiorowym na wskazanej linii. B. P. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na to postanowienie Burmistrza. W zażaleniu zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego oraz brak poinformowania go, jako strony, iż Burmistrz wszczął i prowadził postępowanie administracyjne. Nadto brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, w szczególności brak wskazania faktów oraz dowodów, na których się oparto. Burmistrz Miasta L, zdaniem B. P. jest w konflikcie ze Starostą i próbuje przypisać sobie uprawnienia organu decyzyjnego w zakresie odmowy bądź udzielenia zmiany zezwolenia. Sytuacja ta obrazuje tylko i wyłącznie złą wolę Burmistrza oraz niczym nieuzasadnioną chęć ograniczenia działalności gospodarczej. W konkluzji zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Przede wszystkim stwierdził, iż brak jest aktach sprawy wniosku B. P. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów, zaś analiza sytuacji rynkowej przeprowadzona przez Starostwo ograniczyła się wyłącznie do wskazania procentowego wskaźnika zbieżności. Jednak stwierdził, że we wniosku przedsiębiorca wskazał jedynie przystanki na terenie L oraz, że B. P. otrzymał uzgodnienie na korzystanie z przystanków zarządzanych przez Miasto L z zastrzeżeniem przystanku / placu przy ul. K w L, ponieważ w/w przystanku nie ma w wykazie przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto L. Przystanek przy ul. K w L nie posiada zjazdu publicznego, a oznaczenia "przystanku" na tym placu nie mają odzwierciedlenia w organizacji ruchu na tej ulicy. Tym samym miejsca te nie spełniają definicji przystanku w rozumieniu art. 4 pkt 8a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414). Z poczynionych przez Urząd w ramach postępowania wyjaśniającego ustaleń wynika, iż żaden z zarządców dróg publicznych na terenie Miasta L nie ujął "przystanku przy ul. K" jako przystanku publicznego. Nadto nie doszło do ustalenia przez właściciela lub zarządzającego tym terenem zasad korzystania z tego przystanku przez ogół przewoźników - stosownie do art. 15 ust 1 pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wskazano, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładają wymóg uzyskania uzgodnienia nie tylko zezwolenia, ale także zmiany zezwolenia, (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), a opinia organu, stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy do wydania decyzji o zmianie lub odmowie zmiany zezwolenia. Organ wskazał, że badanie okoliczności we wskazanym art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym winno następować pod kątem danych, jakie zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy określa się w wydawanym zezwoleniu oraz w zestawieniu z informacjami wynikającymi z załączników rozpoznawanego wniosku - wskazanych w art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Dane te muszą podlegać wnikliwej ocenie, służą bowiem do określenia w zezwoleniu - stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy - warunków wykonywania przewozu, przebiegu trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób, jak i obowiązujący rozkład jazdy, jako załącznika do zezwolenia. Powyższe przepisy stanowią podstawę do określenia jakie okoliczności są istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty przez organ uprawniony i wskazują zakres koniecznych ustaleń. Organ "uzgadniający" staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 ustawy w świetle warunków na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 106 § 4 K.p.a. organ współdziałający, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, celem dokonania tej oceny może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy w oparciu o te przesłanki prawne wskazał, że Burmistrz Miasta L 28 kwietnia 2015 r. zwrócił się do Starosty z żądaniem uzupełnienia dokumentów załączonych do wniosku mając w szczególności na względzie uzupełnienie danych zawartych w analizie ekonomicznej. W piśmie Burmistrz stwierdził, że ograniczenie danych wyłącznie do podania wskaźnika procentowanego zbieżności nie pozwala w sposób odpowiedzialny na dokonanie uzgodnienia zgodnie z przepisami ustawy. Starosta L pismem z 7 maja 2015 r. odmówił przekazania wniosku wraz z dokumentami. W tych okolicznościach sprawy Burmistrza przyjął, że wnioskodawca nie wykazał uzgodnienia zasad korzystania z przystanków wykazanych w rozkładzie jazdy, a brak dokumentu uzgodnienia zasad korzystania z przystanku wykazanego w rozkładzie jazdy stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia udzielania zezwolenia. W konsekwencji tego odmówił uzgodnienia udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów. Kolegium podzielając ustalenia organu I instancji wskazało jednak, iż przedsiębiorca otrzymał uzgodnienie na korzystanie z przystanków zarządzanych przez miasto L z zastrzeżeniem przystanku przy ul. K w L, bowiem powyższego przystanku nie ma w wykazie przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest miasto L, a jednocześnie miejsce to nie spełnia definicji przystanku w rozumieniu art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Kolegium skoro plac przy ul. K nie jest przystankiem w rozumieniu ustawy nie może być ujęty w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do wydania zezwolenia lub jego zmiany. Brak dokumentu uzgodnienia zasad korzystania z przystanku wykazanego w rozkładzie jazdy stanowi zatem podstawę do odmowy uzgodnienia udzielenia zezwolenia. Kolegium dostrzegło, iż Burmistrz Miasta L pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r., zwrócił się do Starosty L z żądaniem uzupełnienia dokumentów załączonych do wniosku odnośnie do analizy sytuacji rynkowej i że Burmistrz otrzymał negatywnej odpowiedzi w tym przedmiocie. Kolegium wskazało, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc w nim udział. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w swojej istocie charakter pomocniczego studium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego, ale stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, aby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to, bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną decyzję (por. wyrok NSA z 13.10.2011 r., sygn. akt II OSK 142/10 oraz wyrok NSA z 12.07.2011 r. sygn. akt II GSK 708/10). Kolegium nadto podzieliło stanowisko wyrażone w postanowieniu organu pierwszej instancji dotyczące konieczności uzupełnienia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Obowiązek przeprowadzenia takiej analizy sytuacji rynkowej wynika z przepisu art. 22a ust. 3 w/w ustawy o transporcie drogowym zaś zapis art. 22 ust. 5 wskazuje elementy takiej analizy sytuacji rynkowej. Ustawowa reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej (niszczącej) konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Regulowana konkurencja rynku transportowego powinna zapewniać mieszkańcom odpowiedni poziom usług, za odpowiednio niska cenę. Odnosząc się do kwestii naruszenia art 6, 7, 8, 9,11 i art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium stwierdziło, iż skuteczne podniesienie takich zarzutów wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. B. P. na to postanowienie Kolegium wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił temu orzeczeniu naruszenie: - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6, 7, 9, 10, 11, 75 § 1 i 78 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak wskazania faktów oraz dowodów na których oparło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, iż organ opiniujący jest uprawniony do dokonania analizy sytuacji rynkowej. - prawa materialnego art. 22a ust. 5 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie wzięło pod uwagę, iż Burmistrz Miasta L działając na podstawie art. 106 § 4 K.p.a. i przeprowadzając z urzędu postępowanie wyjaśniające nie poinformował go, jako strony postępowania i nie określił momentu jego wszczęcia. Do czego był zobowiązany. Został pozbawiony możliwości obrony swojego słusznego interesu. Nie zgodził się z argumentem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącym, obowiązku przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej której rzekome elementy wynikają z zapisu art. 22 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, jak zostało wskazane na stronie czwartej skarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego właściwym do spraw zezwoleń i przeprowadzenia analizy ekonomicznej jest Starosta L. Podniósł, że Kolegium nie uzasadniło z jakich powodów skarżący ma wejść w zakres kompetencji Starosty L i uzupełnić analizę sytuacji rynkowej. Kolegium, jego zdaniem, odeszło od meritum sprawy rozwodząc się nad prywatnym przystankiem, mimo iż kluczowym znaczeniem było ustalenie przedmiotu stanowiska. Dalej stwierdził, że Kolegium nie dokonało analizy ww. przepisów i tym samym nie wyjaśniło dlaczego akceptuje stanowisko Burmistrza Miasta L. Zaniechanie przez organ orzekający w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością postanowienia. Zdaniem skarżącego Burmistrz miał wydać opinię dotyczącą zmiany rozkładu jazdy, nie miał prawa wypowiadać się, co do zasadności udzielenia zezwolenia oraz co do wyników analizy ekonomicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na wstępie należy zauważyć, że na skutek braku faktycznego współdziałania między organami Burmistrzem Miasta L i Starosty L nie dokonano wnikliwego rozważenia słusznego interesu obywatela. Przede wszystkim przedstawiony stan faktyczny sprawy przez organ jest niejasny i nie poddaje się kontroli sądu. Nie jest jasne czy wniosek skarżącego dotyczy zezwolenia, czy zmiany zezwolenia. Kolegium słusznie powołało się w uzasadnieniu postanowienia, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, aby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to, bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną decyzję. Z tym, że z tego słusznego stanowiska organ odwoławczy nie wprowadził stosownych wniosków. Organy obu instancji istotnie, jak twierdzi skarżący, skupiły się na przystanku przy ul. K w L z uwagi na brak posiadania wystarczających dokumentów znajdujących się w Starostwie i na ich zdaniem nierzetelnie wykonanej analiza ekonomicznej. Należy zauważyć jednak, że organ odwoławczy przyjął, że sprawa dotyczy zmiany zezwolenia. Obecny na rozprawie skarżący stwierdził, że takie zezwolenie na tą właśnie trasę posiadał od 5 lat. Z treści uzasadnienia postanowienia Burmistrza można wywnioskować, że skarżący już wcześniej otrzymał uzgodnienie na korzystanie z przystanków zarządzanych przez Miasto L z zastrzeżeniem przystanku przy ul. K w L. Organy, jeżeli przyjęły tą okoliczność to nie wypowiedziały się dlaczego obecnie wniosek o zmianę prowadzenia przewozu na tej trasie zmieniły całkowicie stanowisko i odmówiły uzgodnienia pod tym warunkiem jak poprzednio. Nie uzyskały informacji od skarżącego czy uzależnia on zmianę zezwolenia wyłącznie od możliwości korzystania z przystanku na ul. K. Należy podkreślić jeszcze raz, że skarżący przecież otrzymał wcześniej stosowne uzgodnienie od Burmistrza Miasta L na korzystanie z przystanków zarządzanych przez Miasto L z zastrzeżeniem przystanku przy ul. K w L. Tymczasem dlaczego w przedmiotowej sprawie takie postanowienie nie było możliwe organy nie wyjaśniły. W prowadzonym postępowaniu niewątpliwie uchybiono wymogowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określonego w art. 106 § 4 K.p.a. szczególnie w sytuacji braku dostatecznych informacji ze strony Starosty L. Nie odebrano wyjaśnień od wnioskodawcy, który przecież jest źródłem dowodowym, w sytuacji gdy organy nie miały żadnej pewności, że uzależnia on zmianę zezwolenia od możliwości korzystania z przystanku na ul. K. Organ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające określone w art. 106 § 4 K.p.a., gdyż zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów strony oraz było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy. Należy również wskazać, że sygnalizowany przez organy brak w ich ocenie rzetelnej analizy rynkowej, co niewątpliwie należało do Starosty, bowiem to Starosta taką analizę sporządza, nie mogło negatywnie wpływać na sytuacje wnioskodawcy. W ocenie sądu organy orzekające w tej sprawie tak właśnie postąpiły, obciążając faktycznie skarżącego brakiem i niemożliwością uzyskania dowodów od Starosty, co zresztą jest wątpliwe gdyż organy nie wykazały czego konkretnie oczekiwały od analizy rynkowej, a więc w jakim zakresie analiza była niewystarczająca. Poza tym nie wykazały stosownej determinacji uzyskania dowodów i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego (art. 106 § 4 K.p.a.) Organy obu instancji nie wykazały, że przedmiotowa linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych W zakresie tak zwanej negatywnej przesłanki dopuszczalności powołania się na zagrożenie dla już istniejących linii regularnych organy w ogóle nie wskazały, zagrożenia dla przewoźników już wykonujących transport zbiorowy osób. W tych okolicznościach sprawy Sąd stwierdził ze w postępowaniu organów doszło do naruszenia norm art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. Stronie skarżącej przede wszystkim nie umożliwiono czynnego w nim udział, mimo zasadniczych wątpliwości organów, co do kompletności zgromadzonego materiału dowodowego. Z tym, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż przedmiotowe postępowanie ma charakter postępowania z urzędu z pełnymi wymogami proceduralnymi. Strony postepowania prowadzonego przez organ wydający decyzję mają zapewniony czynny udział przed tym organem współdziałającym w dacie doręczenia żądania, o którym mowa w art. 106 § 3 K.p.a. Takie same uprawnienia będą miały podmioty na prawach strony, biorące udział w tym postępowaniu. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zwracając się do innego organu z żądaniem podjęcia współdziałania, ma wynikający z art. 106 § 2 K.p.a. obowiązek zawiadomienia o tym stron (ich przedstawicieli lub pełnomocników) oraz podmiotów na prawach strony. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Nie wydaje się, ażeby do organu współdziałającego należało stosować obowiązek wynikający z art. 10 § 1 in fine tzn. umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań przed wydaniem postanowienia, zawierającego stanowisko organu współdziałającego. Przepis ten wprost odnosi się do decyzji wydawanej w sprawie, a nie stosuje się go do postanowień - poza wyjątkiem wynikającym z art. 122 (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, s. 498). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że na gruncie stanowiącego materialnoprawną przesłankę ewentualnej, skutecznej odmowy udzielenia uzgodnienia stanowiącego istotę sporu i sprawy stanowi przepis art. 22a ust.3 i 5 ustawy o transporcie drogowym. Podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Analizę przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń, co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem: 1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych; 2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf; 3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych; 4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Należy zgodzić się ze skarżącym, że pominięto przesłanki uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o których mowa w treści art. 7 K.p.a., W istocie nie uzasadniono, dlaczego i jakiego rodzaju konkretnie interesy przemawiają przeciwko uznaniu wniosku strony skarżącej za niezasadny. Odmowa uzgodnienia w ocenie Sądu została zatem oparta na dowolnej ocenie przesłanek materialnoprawnych zapisanych w hipotezie art. art. 22a ust. 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym oraz procesowych, wynikających z konieczności zastosowania reguł z art. 7 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć stosownie do okoliczności stanowisko Sądu zawarte w powyższym orzeczeniu. Podjęte rozstrzygnięcie należy właściwie uzasadnić na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.